VI SA/Wa 1460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. oraz lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.000 złotych za brak zezwolenia na przewozy regularne specjalne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] września 2009 r. w miejscowości [...] na drodze gminnej około godziny 8.50 zatrzymano do kontroli autobus marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez pana J. B., a użytkowany przez przedsiębiorcę K. P., zwaną dalej skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Firma "[...]" K. P.. W protokole kontroli inspektor ustalił, że prowadzony był przewóz regularny specjalny osób na trasie [...] – [...] na podstawie licencji nr [...], zaś kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych polegających na dowozie dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...] oraz Gimnazjum w [...] codziennie na zajęcia i odwozie po zajęciach, od dnia [...] września 2009 r. Wskazany kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. W toku postępowania wezwano skarżącą do nadesłania dokumentów pozwalających określić rodzaj wykonywanej przez nią działalności oraz charakter wykonywanego w dniu kontroli przewozu, w tym między zezwolenia na regularny specjalny transport drogowy osób. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, zaświadczenie potwierdzające zarejestrowanie podmiotu jako podatnika VAT o Numerze Identyfikacji Podatkowej [...] oraz zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a także umowę z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o usługi przewozowe osób w zakresie dowozu/odwozu uczniów w roku szkolnym 2009/2010. Nadto skarżąca złożyła pismo Wójta Gminy [...], w którym wyjaśniono, że dowóz uczniów do szkół odbywa się w ramach przewozu nieregularnego w oparciu o wskazaną wyżej umowę zawartą pomiędzy gminą, a skarżącą oraz pisemne wyjaśnienie Ministra Transportu dotyczące kwestii przewozów obejmujących dowozy dzieci do szkół. Skarżąca nie dostarczyła organowi żądanego zezwolenia na regularny specjalny transport drogowy osób. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 utd., a także lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowody, w tym między innymi zawarta w dniu [...] sierpnia 2009 r. umowa, potwierdza wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia. Organ podkreślił, że wyjaśnienia zawarte w piśmie Wójta Gminy [...], jak również opinie prezentowane przez Ministra Transportu nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu, który przy wydaniu decyzji zastosował obowiązuje przepisy ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że brak zezwolenia spowodowany był stanowiskiem organu wydającego, tj. Wójta Gminy [...] o braku potrzeby posiadania takiego zezwolenia, w sytuacji, gdy przewóz odbywa się na terenie przez niego administrowanym. Ponadto zwróciła uwagę, że zarzut organu nieposiadania przez skarżącą stosownego zezwolenia, jest bezprzedmiotowy, gdyż umowa zawarta z Wójtem Gminy [...] wyklucza możliwość przyjęcia, iż w dniu kontroli wykonywany był przewóz regularny. W uzupełnieniu złożonego odwołania skarżąca wskazała, że organ gminy nie poinformował jej o możliwości wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny, w sytuacji, gdyby o jego wydanie wnioskowała. Wniosła również o wyłączenie jej odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem zezwolenia. Potwierdza to, zdaniem organu, protokół kontroli z dnia [...] września 2009 r., umowa dowozu dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...] oraz Gimnazjum w [...] z terenu gminy [...], zawarta dnia [...] sierpnia 2009 r., rozkład przywozu i odwozu uczniów z wyżej wymienionych placówek oświatowych, protokół przesłuchania, w którym kierowca oświadczył, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach, które są wskazane w umowie. W dalszej kolejności organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 utd. cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób, a więc skoro skarżąca dokonywała przewozu właśnie określonej grupy osób (uczniowie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum), a sam przewóz wykonywany był w oparciu o ustalone z dyrektorami szkół godziny przywozu i odwozu dzieci zawarte w rozkładach jazdy (§ 1 pkt 2 i § 3 umowy), to oznacza, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Organ zaprezentowane stanowisko potwierdził dotychczas wydanymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłymi w sprawach dotyczących wykonywania przewozu regularnego. W skardze do Sądu skarżąca w całości podtrzymała swoje argumenty zaprezentowane w odwołaniu i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wskazała, że z umowy o świadczenie usług przewozu wynika jednoznacznie, że harmonogram, według którego dokonywany jest przywóz i odwóz dzieci, stanowi jedynie źródło wiedzy dla szkoły i nie jest załącznikiem tej umowy. Podkreśliła, że rodzaj wykonywanego w dniu kontroli przewozu, nie uzależnia legalności jego wykonywania od wydania wymaganego przez organ zezwolenia. Nadto wskazała, że już na etapie postępowania administracyjnego wnosiła o wyłączenie swojej odpowiedzialności, przy czym jej działania skierowane były na uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, które ostatecznie otrzymała, załączając jego kserokopię do skargi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie skarżący, jako przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 utd., licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu, np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Dla potrzeb ustawy o transporcie drogowym powstał katalog definicji określeń w niej używanych. I tak, przewóz regularny specjalny to w myśl art. 4 pkt 9 utd. niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W sprawie niniejszej organ przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, co wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 utd.. Ustaleń takich organ dokonał w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] września 2009 r., umowę nr [...] dowozu dzieci do szkół z terenu gminy [...], zawartą [...] sierpnia 2009 r., zawierającą godziny przywozu i przedział godzinowy odwozu uczniów, protokół przesłuchania, w którym kierowca oświadczył, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach wskazanych w umowie. Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej, która podnosiła, iż charakter wykonywanych przez nią przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ umowa podpisana między gminą, a skarżąca, nie zawiera zamkniętej listy uczniów, których przywożono do szkół i odwożono do poszczególnych miejscowości po zakończonych zajęciach, a harmonogram posiadany przez kierowcę w dniu kontroli nie jest załącznikiem tej umowy i nie stanowi rozkładu jazdy. Nie uwzględniono też interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy [...] oraz informacji zamieszczonych w piśmie dyrektora Gimnazjum w [...], wyjaśniających specyfikę przewozów objętych umową. Z wyjaśnień tych wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb, czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, poza tym przy przewozie dzieci nie był stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych. Dlatego też władze gminy uznały, iż licencja posiadana przez skarżącą jest wystarczającym uprawnieniem umożliwiającym podpisanie umowy. Organ pominął także treść pisma Ministerstwa Transportu, w którym wskazano między innymi, że w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, kiedy przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego mimo ich cykliczności, gdyż odbywają się na podstawie umowy, a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo z dyrektorami szkół i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem Ministerstwa taki przewóz można zakwalifikować jako okazjonalny. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Ta ostatnia wymieniona ustawa w art. 2 ust. 2 wskazuje, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Pogląd ten, ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08) podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Na tym tle nie sposób przyznać racji twierdzeniu, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczy, by był on wykonywany w sposób regularny, na co wskazywał organ, bez spełniania dodatkowych wymogów, które zostały podane powyżej. Należy wziąć pod uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę w różnych przepisach tego samego aktu prawnego pojęciem "przewóz regularny" oznacza, że znaczenie tego pojęcia we wszystkich przypadkach jest tożsame. Podkreślenia wymaga, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08). Nie można co prawda z góry wykluczyć, że dowożenie dzieci do szkół może przybrać postać przewozów regularnych specjalnych, ale wystąpi to wówczas, gdy spełnione zostaną podstawowe przesłanki w tym zakresie. A zatem organ, oceniając kontrolowany przewóz, powinien wziąć pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia dowody zebrane w sprawie. Na uwagę zasługują w szczególności postanowienia umowy zawartej między skarżącą, a Gminą [...], zgodnie z którymi strony ustaliły możliwość zmiany tras z uwagi na potrzeby szkół. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają również wyjaśnienia skarżącej złożone w trakcie trwania postępowania administracyjnego oraz pismo dyrektora szkoły wyjaśniające specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywożenia i odwożenia dzieci są zmienne i uzależnione od potrzeb. W tym stanie rzeczy, organ ponownie rozpatrzy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyda decyzję, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji, na zasadzie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu, zaś o kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.