II GSK 703/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1460/10 w sprawie ze skargi K. P. – F. "A.-T. [...]" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na K. P. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] września 2009 r. w miejscowości K. zatrzymano do kontroli autobus marki I., użytkowany przez przedsiębiorcę K. P. W protokole kontroli stwierdzono, że prowadzony był przewóz regularny specjalny osób na trasie N. B. – K., a kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, polegających na dowozie dzieci do Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w K. oraz Gimnazjum w K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: "u.t.d.") nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 u.t.d., a także lp. 2.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zawarta w dniu [...] sierpnia 2009 r. umowa, potwierdza wykonywanie przez skarżącą przewozów regularnych specjalnych bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny specjalny osób bez wymaganego prawem zezwolenia, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] września 2009 r., umowa dowozu dzieci z dnia [...] sierpnia 2009 r., rozkład przywozu i odwozu uczniów, protokół przesłuchania, w którym kierowca oświadczył, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach, które są wskazane w umowie. W dalszej kolejności organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 u.t.d. cechą charakteryzującą przewóz regularny specjalny jest regularność oraz przewożenie tylko określonej grupy osób, a więc skoro skarżąca dokonywała przewozu właśnie określonej grupy osób (uczniowie Szkoły Podstawowej i Gimnazjum), a sam przewóz wykonywany był w oparciu o ustalone z dyrektorami szkół godziny przywozu i odwozu dzieci, zawarte w rozkładach jazdy (§ 1 pkt 2 i § 3 umowy), to oznacza, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że skarżąca posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 17 utd., licencja to decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorcę posiadającego licencję obowiązek uzyskania dodatkowych zezwoleń na prowadzenie szczególnych rodzajów transportu, np. wykonywanie przewozów regularnych lub regularnych specjalnych. Zgodnie z ustawową definicją, przewóz regularny specjalny to w myśl art. 4 pkt 9 utd. niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Sąd zauważył, że w rozstrzyganej sprawie organ przyjął, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, co wymaga zezwolenia, a brak tego zezwolenia uzasadnia nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 92 ust. 1 utd. Ustaleń takich organ dokonał w oparciu o protokół kontroli, umowę dowozu dzieci do szkół, zawierającą godziny przywozu i przedział godzinowy odwozu uczniów, protokół przesłuchania, w którym kierowca oświadczył, iż przewozy określonej grupy dzieci wykonuje codziennie na trasach wskazanych w umowie. Sąd podniósł, że organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej, która podnosiła, iż charakter wykonywanych przez nią przewozów nie odpowiada definicji przewozów regularnych specjalnych, ponieważ umowa podpisana między gminą a skarżąca nie zawiera zamkniętej listy uczniów, których przywożono do szkół i odwożono do poszczególnych miejscowości po zakończonych zajęciach, a harmonogram posiadany przez kierowcę w dniu kontroli nie jest załącznikiem do tej umowy i nie stanowi rozkładu jazdy. Nie uwzględniono też interpretacji przepisów prawa zawartych w piśmie Urzędu Gminy oraz informacji zamieszczonych w piśmie dyrektora Gimnazjum, wyjaśniających specyfikę przewozów objętych umową. Z wyjaśnień tych wynikało, iż godziny przywozów i odwozów są zmienne i uzależnione od potrzeb, czyli czasu trwania zajęć lekcyjnych w poszczególnych szkołach, poza tym przy przewozie dzieci nie był stosowany cennik opłat wymagany przy przewozach regularnych. Organ pominął także treść pisma Ministerstwa Transportu, w którym wskazano między innymi, że w transporcie drogowym mogą występować sytuacje, kiedy przewozy uczniów nie spełniają przesłanek przewozu regularnego mimo ich cykliczności, gdyż odbywają się na podstawie umowy, a godziny odjazdów pojazdu ustalane są każdorazowo z dyrektorami szkół i nie ma ustalonego cennika opłat podanego do publicznej wiadomości. Ponadto wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się głównie poza przystankami i obiektami dworcowymi. Czynniki te uniemożliwiają przedsiębiorcy realizującemu taki przewóz sporządzenie dokumentów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych i przewóz ten można zakwalifikować jako okazjonalny. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Art. 2 ust. 2 Prawa przewozowego wskazuje, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zatem, aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala, w ocenie Sądu, określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Sąd stwierdził, że pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08). Sąd przyjął, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady, związany tymi ustaleniami, a dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08). W ocenie Sądu, organ oceniając kontrolowany przewóz powinien wziąć pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia dowody zebrane w sprawie, a w szczególności umowę zawartą między skarżącą i Gminą, zgodnie z którą strony ustaliły możliwość zmiany tras z uwagi na potrzeby szkół. Sąd uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy mają znaczenie wyjaśnienia skarżącej złożone w trakcie trwania postępowania administracyjnego oraz pismo dyrektora szkoły wyjaśniające specyfikę przewozów objętych umową, z których wynikało, iż godziny przywożenia i odwożenia dzieci są zmienne i uzależnione od potrzeb. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł jego o uchylenie i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia, albowiem nie uwzględnił wyjaśnień i dowodów przedłożonych w toku postępowania przez stronę oraz inne organy, a świadczących w ocenie Sądu o odmiennym niż przyjęty przez organ charakterze wykonywanych przez stronę przewozów, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumpcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawne, dokonana w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżącą usług jako przewozów regularnych specjalnych; b) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d. polegające na ich błędnej wykładni, wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd, że wykonywanie dowozów dzieci do szkół za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu i na określonej trasie, nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, wobec możliwości wystąpienia zmian co do godzin odjazdów i przyjazdów lub tras przewozu oraz gdy nie są spełnione np. warunki podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości bądź ustalenia cennika opłat, a w konsekwencji tego niezastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie wobec skarżącej wykonującej przewozy regularne specjalne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z l.p. 2.1 zał. do u.t.d. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną organ stwierdził, że nie można zaaprobować poglądu Sądu, iż dany przewóz może być uznany za regularny tylko wtedy, gdy spełnia wszystkie ustawowe cechy przewozu regularnego. Pogląd ten jest błędny, ponieważ prowadzi do usankcjonowania praktyki obchodzenia przez przewoźnika przepisów prawa o obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przedsiębiorca będzie realizował przewóz tak, aby ukryć jego ustawowe cechy i obejść w ten sposób obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia. Obowiązek ten wiąże się z kosztami, natomiast wykonując przewozy regularne bez zezwolenia, taki przedsiębiorca będzie naruszał interes tych, którzy zezwolenie zgodnie z prawem posiadają. Jego działalność będzie też zagrażała bezpieczeństwu drogowemu, gdyż nie obejmie go kontrola inspekcji transportu drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną organ argumentuje, że wykładania art. 4 pkt 7 u.t.d. dokonana przez Sąd nie tylko przekreśla sens istnienia instytucji zezwolenia na wykonywanie określonych przewozów (art. 18 ust. 1 u.t.d.), ale – przyczyniając się do prawnego usankcjonowania obchodzenia przepisów u.t.d. – dyskryminuje przewoźników posiadających zezwolenia. Przez to narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa. Według autora skargi kasacyjnej, ustalony stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż w dniu kontroli drogowej strona wykonywała przewóz regularny specjalny określonej, bo zamkniętej grupy osób. Potwierdzają ten fakt poszczególne postanowienia umowy zawartej pomiędzy stroną a Gminą N. T. Umowę tę oceniono zatem jako materiał dowodowy, mimo że dla strony niekorzystnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem dopiero ustalenie właściwego kontekstu normatywnego dla ustalonego stanu faktycznego pozwoli na ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d. polegające na ich błędnej wykładni. Błąd co do wykładni ma wyrażać się w mylnym przyjęciu przez Sąd, że wykonywanie dowozów dzieci do szkół za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu i na określonej trasie, nie stanowi przewozu regularnego specjalnego, wobec możliwości wystąpienia zmian co do godzin odjazdów i przyjazdów lub tras przewozu oraz gdy nie są spełnione warunki podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości bądź ustalenia cennika opłat. Tak sformułowany zarzut uznać należy za niezasadny. Jak to bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji ustalając treść stosowanej w sprawie normy prawnej przyjął, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Odwołując się do treści art. 2 ust. 2 cyt. Prawa przewozowego Sąd uznał, że aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, to muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Tak odkodowanej normy prawnej autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował, odnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego do ustaleń faktycznych – zasad wykonywania dowozów dzieci do szkół za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, pomijając zagadnienie interpretacji omawianych przepisów zastosowanej przez Sąd. Oznacza to, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego został wadliwie skonstruowany. Naczelny Sąd Administracyjny mając jednak na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, ma możliwość odniesienia się do zakwestionowanego przez autora skargi kasacyjnej poglądu Sądu pierwszej instancji, że możliwość uznania przewozu za regularny występuje wyłącznie wówczas, gdy wykazane są wszystkie warunki określone dla tego rodzaju usług w przepisach cyt. ustawy o transporcie drogowym oraz w cyt. Prawie przewozowym. Teza o wadliwości tego poglądu – obok rozbudowanej pozaprawnej argumentacji odnoszącej się do zjawisk patologicznych w gospodarce – odwołuje się do dysfunkcjonalności wykładni prawa, przejawiającej się w nadmiernie rygorystycznym podejściu do wykazania zaistnienia cech przewozu regularnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd o możliwości uznania przewozu za regularny wyłącznie wówczas, gdy wykazane są wszystkie warunki określone dla tego rodzaju usług w przepisach ustawy o transporcie drogowym i Prawa przewozowego. Jakkolwiek bowiem Sąd odwołał się do konieczności ustalenie rozkładu jazdy, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenia przystanków oraz ustalenia cennika opłat podanego do publicznej wiadomości i wykonywania transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, to jednocześnie stwierdził, że nie można wykluczyć, iż dowożenie dzieci do szkół może przybrać postać przewozów regularnych specjalnych, o ile spełnione zostaną podstawowe przesłanki w tym zakresie, przy czym nie wystarczy, aby przewóz był tylko wykonywany w sposób regularny. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zaakceptował także pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA, że przewóz regularny specjalny, to przewóz niepubliczny, dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego, określone w art. 4 p.7 utd. Pogląd ten, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zakładający, że ustawodawca w jednym akcie prawnym nadaje jednakowe znaczenie używanym przez siebie określeniom, przy uwzględnieniu konieczności badania podstawowych cech wykonywanego przewozu, pozwolił Sądowi pierwszej instancji na wyprowadzenie wniosku, iż decyzje organów obu instancji są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższą argumentację, aprobuje wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu wyżej poczynionych uwag, co przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 18 ust. 1 u.t.d. W tym kontekście normatywnym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodzić się należy z tezą zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę dowodów przedstawionych przez stronę, które w świetle przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że obowiązek wszechstronnej oceny materiału prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) winien być zrealizowany i stosownie przedstawiony w decyzji administracyjnej. Jest więc oczywiste, że pogłębiona ocena dowodów dokonana przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu samej skargi kasacyjnej nie może zastąpić prawidłowej realizacji obowiązku określonego w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.