III SA/Gl 1176/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 22 lipca 2021 r. nr NS-HP.2332.2.25.2021 w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr NS-HP.2332.2.25.2021 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. (dalej: PPIS) z 2 czerwca 2021r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia u R. M. choroby zawodowej - [...]. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2021 r. poz. 735; dalej k.p.a.), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 roku poz. 1320; dalej K.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Stan faktyczny sprawy przedstawiał sie następująco: Organ I instancji odmówił stwierdzenia u Strony choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu RM w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające dotyczące narażenia zawodowego na hałas w środowisku pracy i orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnię Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 9 marca 2021 r.) oraz przez Instytut Medycyny Pracy [...] w L. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 6 maja 2021 r.). Od tej decyzji odwołała się Strona wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie choroby zawodowej, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 235' K.p. oraz § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez brak stwierdzenia choroby zawodowej; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez poczynienie ustaleń pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy, a ponadto oparcie decyzji jedynie na podstawie karty oceny narażenia zawodowego z 12 stycznia 2021 r. sporządzonej przez przedstawiciela S S.A. w B., Oddział w D. Zakład [...], a także brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji podstawy jej wydania. Nadto zawnioskowała o uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o ustalenie natężenia hałasu na stanowiskach, na których wykonywała pracę oraz ustalenie prawdopodobieństwa wystąpienia ubytku słuchu w związku z wykonywaniem przez luą obowiązków pracowniczych. Zaskarżoną decyzją ŚlPWIS nie uznał zasadności odwołania, podzielając stanowisko I instancji. Biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 K.p. wskazał, że z dostępnej dokumentacji wynika, że Strona pracowała w narażeniu na hałas o poziomach mogących skutkować pohałasowym uszkodzeniem słuchu w latach 1984-1994 w Kopalni [...] "P". Fakt wieloletniego narażenia na hałas został uwzględniony podczas formułowania opinii orzeczniczej. Potwierdzenie istnienia warunków pracy stwarzających ryzyko powstania danego schorzenia nie było jednak wystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej. W tej sprawie nie została rozpoznana orzeczeniami lekarskimi jednostka chorobowa wymieniona w wykazie chorób zawodowych bowiem lekarze obu jednostek orzeczniczych jednogłośnie ustalili, iż nie zostało spełnione wymagane do rozpoznania choroby zawodowej kryterium ilościowe, wynoszące co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że lekarze orzecznicy WOMP-PChZ w S., w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań słuchu, a szczegółnie wykazany w trakcie diagnostyki audiologicznej głęboki ubytek słuchu w uchu lewym (nietypowy dla uszkodzenia słuchu hałasem), asymetrię niedosłuchu powyżej 20dB oraz trwałe podwyższenie progu słuchu w uchu prawym niespełniające kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym, stwierdzili, że w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawnych nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Strona nie zgodziła się z treścią wydanego orzeczenia lekarskiego i wniosła pisemną prośbę o przeprowadzenie ponownego postępowania orzeczniczego w trybie zaocznym w jednostce orzeczniczej II stopnia. Podczas postępowania diagnostycznego w Instytucie Medycyny Pracy w L przeprowadzono analizę narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej, w szczególności wyników badań słuchu (audiogramów). Lekarze orzecznicy IMP wyjaśnili, że "w badaniu z dnia 01.10.2020 r. średni ubytek słuchu na częstotliwościach 1, 2, 3 kHz wynosił 20 dB w uchu prawym oraz 90 dB w uchu lewym, w badaniu z dnia 03.11.2020 r. w uchu prawym 22 dB, w lewym 92 dB, w badaniu z dnia 16.12.2020 r. 20 dB w uchu prawym oraz 90 dB w uchu lewym". W powyższych badaniach uzyskano powtarzalność pomiarów. Dalej organ podkreślił, że lekarze specjaliści IMP w L wyjaśnili, że wyniki tych badań oceniają stan narządu słuchu Strony po upływie przeszło 25 lat od zakończenia pracy w ekspozycji zawodowej na hałas, a i tak stwierdzony niedosłuch nie spełnia prawnego kryterium rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych pod postacią obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Ponadto asymetria ubytku słuchu oraz charakter jego uszkodzenia w uchu prawym (ruedosłuch pantonalny) lue są charakterystyczne dla następstw przewlekłego działania hałasu na narząd słuchu. W związku z powyższym lekarze orzecznicy IMP w L uznali, że nie ma podstaw do rozpoznania u Pani R. M. choroby zawodowej narządu słuchu. W konsekwencji organ odowławczy skonkludował, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, w przypadku ubytku słuchu wynosi 2 lata, a wyniki badań przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w S.u oceniają stan narządu słuchu Strony po upływie przeszło 25 lat od zakończenia pracy w ekspozycji zawodowej na hałas, a i tak stwierdzony niedosłuch nie spełnia prawnego kryterium rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu - asymetria ubytku słuchu oraz charakter jego uszkodzenia w uchu prawym (niedosłuch pantonalny) nie są charakterystyczne dla następstw przewlekłego działania hałasu na narząd słuchu. W skardze Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez: poczynienie ustaleń pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, polegający na braku przyjęcia choroby zawodowej narządu słuchu; przyjęcie, iż stwierdzony ubytek słuchu nie pozostaje w związku z pracą zawodową, która była wykonywana w narażeniu na nadmierny hałas oraz oparcie orzeczenia na badaniu przeprowadzonym zaocznie bez udziału Skarżącej przez ośrodek położony prawie 200 km od miejsca zamieszkania, podczas gdy stan pandemii oraz stan zdrowia wykluczał jej osobistą obecność na badaniu. Skarżąca zarzuca również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2351 Kodeks pracy oraz § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez brak stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wniósł o jej oddalenie I podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły Stronie stwierdzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wym. w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 K.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 2351 K.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w rozp. RM z 30 czerwca 2009r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z Kodeksu pracy, uregulowano m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; jednoznacznie określono kompetencje poszczególnych organów i jednostek medycznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 - właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednak z mocy § 5 ust. 1 - właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu ustalono tryb orzeczniczy i kognicje odpowiednich jednostek orzeczniczych I stopnia i II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia, którymi ustanowiono instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Mocą § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Tak więc bez stosownych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (vide: wyroki NSA m.in. z dnia 24.03.2000r., I SA 2334/99, z dnia 8.11.2000r., I SA 664/00; WSA w Gdańsku III SA/Gd 604/15 z dnia 01.10.2015r.). Takie stanowisko, akceptowane w pełnej rozciągłości przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 lipca 2009 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 2002 r. Natomiast wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne stwierdzić więc należy, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle cyt. § 8 rozp. RM właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Natomiast w niniejszej sprawie lekarze jednostki orzeczniczej I I II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznali u Strony choroby zawodowej - orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnię Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 9 marca 2021 r.) oraz przez Instytut Medycyny Pracy [...] w L (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 6 maja 2021 r.). W orzeczeniach tych zawarto uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej. |Nadto zauważyć należy, że nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenie etiologii zawodowej przedmiotowego| | |uszczerbku na zdrowiu. Każde badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z | | |warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera | | |się na całokształcie zebranego materiału dowodowego zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej | | |właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia | | |jednostki orzeczniczej. | | |Zaakcentować też należy, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd | | |administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia,| | |jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu | | |spraw administracyjnych. Zresztą podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 611/17, a | | |Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1889/18 podzielił jego słuszność oddalając skargę | | |kasacyjną. | | | | | |Natomiast odnosząc sie do zarzutów Skarżącej zauważyć należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi przez sąd | | |administracyjny bowiem celem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy| | |administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego | | |stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I FSK | | |1058/17). Tym samym więc brak było podstaw do stawiania organom zarzutu nielegalności decyzji skoro oparły swoje rozstrzygnięcia o | | |orzeczenia uprawnionych jednostek analizujących przedstawioną im dokumentację medyczną. Nadto w konkluzji zasadnie stwierdziły, że w | | |tej sprawie nie została rozpoznana orzeczeniami lekarskimi jednostka chorobowa wymieniona w wykazie chorób zawodowych. Lekarze obu | | |jednostek orzeczniczych ustalili, że stwierdzone ubytki słuchu u Strony nie spełniają wymaganego do rozpoznania choroby zawodowej | | |kryterium ilościowego, które winno wynosić w uchu lepiej słyszącym co najmniej 45 dB. Natomiast przesunięcie progu słuchu określone | | |jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz w kolejnych badaniach wyniosło: w uchu prawym 20dB, 22dB, 20dB; w uchu lewym | | |90dB, 92dB, 90dB. Tym samym wyniki badania słyszalności ucha prawego – jako lepiej słyszącego - nie spełniają w/w kryterium. | | |Poza tym zgodnie z wykazem chorób zawodowych okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania| | |choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, w przypadku ubytku słuchu wynosi 2 lata, podczas gdy| | |przeprowadzone wyniki badań oceniają stan narządu słuchu po upływie przeszło 25 lat od zakończenia pracy w ekspozycji zawodowej na | | |hałas, a i tak stwierdzony niedosłuch nie spełnia prawnego kryterium rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. | | | | | Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 2