III SA/Gl 1318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi K. K. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] r. K. K. zwana dalej Skarżącą zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwanego dalej Zakładem o umożliwienie jednorazowej spłaty należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek w wysokości [...] zł i umożliwienie spłaty odsetek w układzie największej możliwej ilości rat. Należności z tytułu składek wyliczone na dzień [...] r. wynosiły [...] zł z tytułu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego, a odsetki wyliczone na dzień [...] r. wynosiły [...] zł. Skarżąca podkreśliła, że umorzenie przez ZUS w styczniu 2008 r. zaległości z tytułu składek dało jej szansę na uregulowanie pozostałych do spłacenia zobowiązań z tytułu składek na pracowników. Stwierdziła, że ma możliwość zaciągnięcia kredytu w kwocie [...] zł co pozwoliłoby na pokrycie należności z tytułu niezapłaconych składek za pracowników. Dalej argumentowała, że obecna sytuacja nie pozwala jej na jednorazowe uregulowanie całości zadłużenia, natomiast spłacanie zaległości z tytułu rozłożonych na raty odsetek i rat z tytułu kredytu na spłatę zaległych składek zapewniłoby również regulowanie bieżących składek na ZUS. Pismem z dnia [...] r. Zakład poinformował Skarżącą, iż pozostawia wniosek bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia powołał art. 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz.1585 – dalej usus) oraz art. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, wypłaconych zasiłków z ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych oraz kolejności zaliczania wpłat składek na poszczególne fundusze (DZ.U. z 1998 r., Nr 165, poz.1197). Stwierdził, że nie ma możliwości rozłożenia na raty samych tylko odsetek za zwłokę naliczonych z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] r. wezwał Zakład do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o rozłożenie na raty odsetek z tytułu nie opłaconych w terminie składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek i umożliwienie jej spłaty odsetek w układzie największej możliwej ilości rat i o rozpoznanie wniosku. Podkreślił, iż Zakład powołał się na rozporządzenie, które nie obowiązuje, gdyż w 2008 r. zostało zastąpione innym. Stwierdził, iż Zakład rozważył jedynie sytuację jak zaliczyć dokonaną wpłatę, a we wniosku chodziło o zawarcie układu obejmującego rozłożenie na raty odsetek. Powołał orzecznictwo i podkreślił, iż art. 29 ust. 1 usus nie znajduje zastosowania tylko i wyłącznie w zakresie odroczenia terminu płatności. Dalej wskazał, że organ ma obowiązek rozpoznać wniosek o rozłożenie na raty odsetek stanowiących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne finansowanych przez ubezpieczonych. Następnie pismem z dnia [...] r. Zakład zawiadomił Skarżącą o podtrzymaniu swojego stanowiska w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku Skarżącej z [...] r. i stwierdził, iż decyzja taka podyktowana jest brakiem możliwości rozłożenia na raty samych tylko odsetek naliczonych od należności z tytułu składek. Skarżąca pismem z [...] r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wniosła o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku działanie w sprawie z wniosku K. K. poprzez podjęcie decyzji w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku albo zawarcie z K. K. umowy w trybie art.29 ust.1a usus i rozłożenie na raty należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek w zakresie odsetek za opóźnienie. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że wbrew stanowisku ZUS, ma on możliwość zawarcia umowy ratalnej w przedmiotowej sprawie, a jeśli nie zawiera takiej umowy to powinien wydać decyzję odmawiającą rozłożenia na raty należności z tytułu składek nie będących składkami. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną. Stwierdził, że Skarżąca ma interes prawny w wystąpieniu ze skargą, albowiem w wyniku bezczynności ZUS nie może skontrolować prawidłowości zajętego przez ZUS stanowiska. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z mocy prawa. Argumentował, że podjęcie rozstrzygnięcia przez ZUS w zakresie odroczenia terminu płatności lub rozłożenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych na raty, nie wymaga decyzji, a Zakład we wskazanych wyżej kwestiach postanawia w formie umowy co do warunków określonego układu ratalnego. Pismem z dnia [...] r., złożonym na rozprawie, pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wszystkie wnioski i twierdzenia wyrażone w skardze. Argumentował dalej, że stanowisko ZUS jest błędne, a kwestia utrwalonej praktyki ZUS polegającej na zawieraniu z płatnikami składek lub ubezpieczonymi umowy (ugody), dotyczy starego stanu prawnego to jest przed uregulowaniem tej kwestii w art. 29 ust.1a usus. Podkreślał także, iż rozłożenie na raty samych odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie składek jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy zauważyć, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych, rozstrzyga Zakład Ubezpieczeń Społecznych i właściwy organ odwoławczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności bądź też rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji tych organów. Skarżąca przedmiot skargi określiła jako bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i domagała się wydania "decyzji" w przedmiocie odmowy: udzielenia układu ratalnego w zakresie spłaty odsetek bądź też zawarcia umowy z K.K. Tymczasem przez pojęcie "decyzji administracyjnej" należy rozumieć każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (zob. J.P.Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008; s.26). Jednakże dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie przede wszystkim formy w jakiej może zapaść rozstrzygnięcie pozytywne dla strony. Będzie ono, w przypadku braku odmiennych unormowań prawnych, istotną wskazówką co do formy działania organu administracji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 1a usus, ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Powyższy zapis wskazuje wyraźnie, iż podstawą udzielenia układu ratalnego jest umowa zawierana przez Zakład z płatnikiem składek. Oznacza to, że załatwienie wniosku Skarżącej o rozłożenie na raty zaległych składek nie mogłoby w ogóle nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca bowiem jednoznacznie przesądził formę umowy cywilnoprawnej dla pozytywnego załatwienia takiego wniosku, pozostawiając jednocześnie stronom tej umowy nie tylko swobodę kształtowania jej treści, ale także decydowanie o tym, czy i z kim taką umowę zawrą. Z powyższych względów pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł rozstrzygnąć wniosku strony decyzją administracyjną. Należy wskazać przy tym, że art. 29 ust 1a usus stanowi: "Odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy". Ponadto należy zauważyć, iż z analizy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano co do zasady jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 usus, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, gdzie w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Na uwagę zasługuje fakt, iż wśród wyszczególnionych w powyższym przepisie spraw nie ma spraw o rozłożenie na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a zatem w tych sprawach niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna . Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Na uwagę zasługuje także fakt, iż w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych - uregulował to wprost, na co wskazuje art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z tym przepisem co już wskazano powyżej, w przypadkach rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - "odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje". Takiego wyłączenia art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tym bardziej, że rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Zdaniem Sądu, odmowa rozłożenia należności na raty na podstawie art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Należy w tym miejscu podkreślić, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, jeśli w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, organ pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a która ponadto nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz w drodze umowy, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. post. NSA z 6 lipca 2004., OSK 547/04). Na marginesie Sąd, rozważał również, czy pisma z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. można by uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty i czynności, określone w tym przepisie dotyczą spraw nie podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu nie obejmują one jednak tych spraw, dla załatwienia których ustawodawca przewidział formę umowy, będącej instytucją cywilnoprawną. Skoro więc umowa będąca podstawą udzielenia układu ratalnego ma charakter cywilnoprawny, to, zdaniem Sądu, taki charakter mają również czynności z jej zawarciem związane (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt III SA 223/03). W opisanym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że skargę należało uznać za niedopuszczalną. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił o jej odrzuceniu.