III SA/Gl 136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A w W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza bezczynność organu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A" z siedzibą w W. (dalej jak: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora MOPS w B.(dalej jako: organ) z dnia [...] nr [...] oraz na bezczynność organu w zakresie pkt 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia [...], wnosząc o: 1) – uchylenie ww. decyzji, rozpoznanie w tym zakresie skargi i w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, 2) – stwierdzenie, że doszło do bezczynności w zakresie odpowiedzi organu na pytanie nr 5 zawarte we wniosku z dnia [...]nr [...], a tym samym zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 3) – zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2022, poz. 902) – dalej jako: u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżące dotyczył informacji publicznej dotyczącej osoby prywatnej (fizycznej), a także, że podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tejże osoby. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że w dniu [...] pismem nr [...], wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczących naboru na wolne stanowisko starszy specjalista pracy socjalnej – koordynator w "B" w B. w następującym zakresie: 1) Czy w roku 2021 ogłoszono nabór na wolne stanowisko pracy: Starszy specjalista pracy socjalnej- koordynator w "B" w B., 2) Czy pracownicy MOPS w B.zostali poinformowani o naborze na ww. wolne stanowisko pracy w Ośrodku? W jaki sposób dokonano poinformowania? 3) Czy osoba która obecnie zajmuje ww. stanowisko spełnia wymogi wskazane w art. 121b ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej? 4) Jakim stażem pracy w zawodzie pracownika socjalnego legitymuje się osoba zajmująca obecnie ww. stanowisko? 5) Czy i w jakim zakresie ww. pracownik spełnia wymogi zawarte w "Ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko- starszy specjalista pracy socjalnej – koordynator w "B" w B. z dnia [...] 6) Jaka jest miesięczna kwota środków publicznych związana z wynagrodzeniem na ww. stanowisko pracy? (Skarżąca prosiła o podanie danych kwotowych za miesiące październik grudzień 2021 r.). Organ zaskarżoną decyzją z dnia [...]nr [...]odpowiedział na powyższe pytania nr 1 i 2 wniosku, natomiast odmówił udostępnienie informacji publicznej w zakresie, ww. pytań nr 3,4,6. Nadto co do pytania nr 5 uznał, że podlega ono wyłączeniu na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p. Ponadto organ wskazał, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby której dotyczy. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że domagając się informacji publicznej nie zgłaszała potrzeby informacji dotyczącej identyfikowanego pracownika MOPS, zaś jej intencją było uzyskanie generalnych informacji dotyczących m.in. wysokości środków publicznych związanych z wynagrodzeniem na konkretnym stanowisku pracy u danego pracodawcy, a także przebieg naboru na określonym stanowisku. W związku z czym argumenty dotyczące ochrony dóbr osobistych oraz prywatność osoby, czy też jej danych osobowych nie maja zastosowania, ponieważ skarżący żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania ze środków publicznych oraz wymogów dotyczących określonego stanowiska a nie danych identyfikowalnych konkretnej osoby. Nadto skarżąca wskazała, że nawet jeśli pracownik nie pełni funkcji publicznej to dane o wynagrodzeniach i ich częściach składowych stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu a pracownik socjalny jest co najmniej osobą związaną z pełnieniem funkcji publicznej. Powyższe stanowisko skarżąca poparła szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych. W kwestii pytania nr 5 dotyczącego spełnienia przez pracownika wymogów zawartych w "Ogłoszeniu o naborze (...)". na które organ odpowiedział pismem z dnia [...], że nie stanowi informacji publicznej, zdaniem skarżącego doszło do bezczynności organu co również poparła szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPS wniósł o jej oddalenie, argumentując, że skarżąca w dniu [...], złożyła wniosek o wskazany wyżej dostęp do informacji publicznej. W wyniku czego organ w dniu [...] wydał decyzję nr [...] w której odmówił udostępnienie informacji publicznej w zakresie, ww. pytań nr 3,4,6, udzielił odpowiedzi odnośnie pytania nr 1 i 2 wniosku, Natomiast co do pytania nr 5 uznał, że podlega ono wyłączeniu na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p., wskazując, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nadto organ podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z uwagi na oświadczenie osoby zatrudnionej na stanowisku starszy specjalista pracy socjalnej - koordynator w "B" w B., z którego wynika, że ta osoba nie życzy sobie, aby ujawniać o niej informacje z zakresu stażu pracy, wykształcenia, kwalifikacji czy wynagrodzenia, to koniecznym było odmówienie udostępnienia informacji skarżącej w tym zakresie. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał również art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz.UE.L nr 119) podkreślając, że są to dane osobowe podlegające ochronie na gruncie przepisów o ochronie danych osobowych osób fizycznych. Wskazał art. 4 ust 1 RODO podnosząc otwartość katalogu danych osobowych. W zakresie zarzutu bezczynności, organ wskazał, że pytanie nr 5 wniosku dotyczy kwestii która nie jest informacją publiczną, ponieważ osoba zajmująca stanowisko nie uczestniczyła w naborze w 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dokonując zaś ww. kontroli - stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W sprawie skarżąca zarzuca organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 2 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej dotyczącej osoby prywatnej (fizycznej), a także, że podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tejże osoby oraz bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej określonej w zakresie pkt 5 wniosku skarżącej z dnia [...]. Do rozpoznania tego wniosku zastosowanie znalazły więc przepisy "u.d.i.p.". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] zwróciło się do Dyrektora MOPS w B. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: o udostępnienie informacji publicznej dotyczących naboru na wolne stanowisko starszy specjalista pracy socjalnej – koordynator w "B" w B. Organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], udostępnił żądaną informację w części tj. na pytanie nr 1 i 2 wniosku. Natomiast w części odmówił tj. na pytanie nr 3,4,6 wniosku na podstawie art. 5 ust 2 u.d.i.p., wskazując, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto na pytanie nr 5 wniosku dotyczącego spełnienia przez pracownika wymogów zawartych w "Ogłoszeniu o naborze (...)", organ odpowiedział pismem z dnia [...], że nie stanowi ono informacji publicznej. Wobec tego pojawił się zarzut skargi o bezczynności organu. Odnosząc się do podstawowej kwestii spornej pomiędzy stronami postępowania, a mianowicie czy żądane informacje stanowią informację publiczną, Sąd podzielił stanowisko skarżącej zaprezentowane w treści skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i danych odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub komunalnym. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Jego realizacja następuje na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, że Dyrektor MOPS w B. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykonywanych zadań publicznych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, obejmujące m.in. - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Na ich gruncie, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Na podstawie tych przepisów - uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP - przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów lub są związane z działalnością organów władzy publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 78/19). Z kolei, określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Kr 361/19). Rozstrzygając kwestie sporne, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. decyduje treść i charakter żądanej informacji, oraz że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Na podstawie art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy - od 15 września 2021 r. - w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.). Jeżeli żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ powinien ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Natomiast, brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 5/22). Jak wynika z orzecznictwa - w przypadku gdy występują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p. - wydanie decyzji odmownej powinno być ostatecznością, stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1195/20). W szczególności bowiem, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet bowiem w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, że jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby m.in. uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok TK z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji RP, choć przepis ten nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając na uwadze ww. uwagi, w ocenie sądu, argumentacja skargi zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ, ograniczając udostępnienie żądanych danych, naruszył prawo skarżącej do dostępu do informacji publicznej. W konsekwencji organ uważając, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., i wydając - na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie nie wykazał, że prywatność osoby fizycznej jest wystarczająca dla przedmiotowej odmowy, ponieważ mając wątpliwości związane z ochroną prywatności osoby fizycznej nie zastosował rozwiązania, które z jednej strony chroniłoby prywatność osoby a z drugiej strony pozwoliłoby na udostępnienie żądanej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2160/21, publ. Legalis 2592455) Podsumowując, skoro organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej a odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej w pozostałej części to, uznać należało, że dopuścił się w sprawie bezczynności w zakresie pytania nr 5 wniosku, które de facto pominął, ponieważ udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z treścią żądania należy bowiem oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2273/18 i powołane tam orzeczenia). Zatem, Sad stwierdził bezczynności organu (pkt 3. wyroku),. Jednakże na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono w pkt 3. wyroku). W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Według Sądu, powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącej dostępu do informacji publicznej, lecz błędna, ocena charakteru informacji, organ odpowiedział skarżącej pismem zwykłym że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazuje, aby organ - przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] - uwzględnił wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.