III SA/Gl 1375/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2020 r. nr 060000/71/331031/2020/ZPWWO w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr 060000/71/331031/2020/ZPWWO z 20 lipca 2020r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku K. P. (dalej: Strona, Skarżący) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres maja 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 , ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm. - zwanej dalej ustawą COVID-19) W uzasadnieniu powołując się na powyższe normy wskazał, że skarżący nie złożył do dnia 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za przedmiotowy miesiąc. Z tej przyczyny, uznał, że w sprawie z wniosku o zwolnienie za ten okres zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, że składki opłacił przypadkowo za sporny miesiąc bo regulował należności aby nie mieć zaległości. Powołał się na cel ustawy o COVID-19 i wyjaśnił, że argumenty ZUS są chybione, bo deklaracje miał w swoim systemie komputerowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, akcentując bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem organu ubezpieczony zobowiązany był do złożenia deklaracji rozliczeniowe za maj, czego nie dopełnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja organu umarzająca postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Na wstępie wskazać należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Zgodnie z art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej u.s.u.s.), w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 u.s.u.s. odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. Oceniając zatem stanowisko organu odnośnie bezprzedmiotowości postępowania należy zauważyć, że nie znajduje one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w k.p.a., jak również w samej regulacji ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek skarżącego o przyznanie zwolnienia za przedmiotowy miesiąc, bez względu na jego zasadność czy też jej brak, nie utracił swojego bytu i podstawy prawnej do jego złożenia. Ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Zatem wypowiedział się także w kwestii materialnej. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania skarżącego, sformułowanego w jego wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu decyzji. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie skarżącego z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. ma swój przedmiot, jest nim właśnie obowiązek opłacenia tych składek, wynikający z przepisów prawa materialnego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie leży w kompetencjach organu. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy ona nie zachodzi oznacza uchylenie się od orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Jest rozstrzygnięciem procesowym bez merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 848/21 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1342/21). Zatem organ obowiązany był merytorycznie załatwić sprawę z wniosku skarżącego. Zaistniały między stronami spór koncentruje się natomiast na kwestii niedopełnienia przez skarżącego obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej za ten okres. Zdaniem organu skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Z kolei skarżący wskazuje, że ZUS miałw swoim systemie komputerowym żądany dokument. Podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 2 ustawy COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei, przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowił, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było wobec tego przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie niniejszej sprawy ponownego podkreślenia wymaga jednakże okoliczność wskazana już na wstępie rozważań, a zatem zastosowanie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją przepisów k.p.a. Oznacza to bowiem obowiązek organu prowadzenia tego postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych wskazanych w regulacji tej ustawy. A skoro tak, to zastosowanie w toku postępowania w sprawie winien znaleźć art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zd. drugie k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniając procedowanie organu stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z przywołanych wyżej przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki w ogóle nie został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej nie była wyjaśniona kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów sprawozdawczych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji zawarł w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że skarżący do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych za sporny okres. Wymogowi prawidłowego uzasadnienia wymaganego rozstrzygnięcia nie czynią zadość wywody poczynione dopiero w odpowiedzi na skargę. Według Sądu odpowiedź na skargę nie może zastępować czy uzupełniać decyzji. Zresztą Sąd nie może poprzestać na gołosłownym stwierdzeniu organu, gdy stosowna dokumentacja nie została załączona do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych. W świetle przedstawionego przez organ stanie zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaprezentowanej argumentacji nie sposób przesądzić, czy skarżący zwolniony był z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. czy też deklaracja ta powinna była automatycznie się powielać, czy też nie. W ocenie Sądu organ naruszył również art. 7 i art. 9 k.p.a., które winny znaleźć zastosowanie w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym wymogom organ jednakże nie sprostał. Skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za trzy kolejne miesiące pociąwszy od marca 2020 r. Organ dostrzegając zatem brak deklaracji za maj, mając na uwadze dyspozycję przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. powinien powiadomić skarżącego o tym braku. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Skoro zatem ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją k.p.a. i celem ustawy COVID-19. Jeżeli bowiem państwo wprowadza mechanizmy pomocy, to organy powołane do realizacji celu ustawy winny dołożyć starań, by tą pomoc podmioty do tego uprawnione uzyskały. W ocenie Sądu również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał organ do zakomunikowania skarżącemu faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc organ, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniony z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając tym samym wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Konkludując całość uwarunkowań faktyczny i prawnych Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7