III SA/Gl 1384/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego (umorzenie postępowania odwoławczego) oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego "A" wykonującego roboty geologiczne polegające na odwierceniu otworu badawczego "B" dla rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "C". Odpis tej decyzji doręczono również do wiadomości Wójtowi Gminy Z., który pismem z dnia [...] r. wniósł odwołanie do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...]. W uzasadnieniu powołując się na art. 28 i art. 127 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zarzucił naruszenie art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w sprawie jego negatywnego postanowienia opiniującego z [...] r. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w [...] powołując się na art. 107 ust. 8 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przypomniał, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] zatwierdził plan ruchu zakładu górniczego "A" wykonującego roboty geologiczne polegające na odwierceniu otworu badawczego "B" dla rozpoznania złoża węgla kamiennego w obszarze "C", dysponując negatywną opinią Wójta Gminy Z. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z mocy art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze Wójt Gminy Z., wydając negatywne postanowienie opiniujące z dnia [...] r., był organem współdziałającym, co oznacza, że nie był stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że Wójt Gminy Z. nie jest stroną postępowania w zakresie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, w świetle ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Organ odwoławczy powołując się na art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stwierdził też, że negatywna treść opinii Wójta nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu górniczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Z. działająca przez Wójta Gminy wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie tego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację: interes prawny gminy wynika z faktu, iż zadaniem gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest stanie na straży interesu społeczności lokalnej. Nie budzi wątpliwości, że negatywna opinia wójta w świetle art. 64 ust. 5 Prawa górniczego i geologicznego nie jest wiążąca, ale obowiązek podjęcia takiej opinii świadczy o fakcie, że gmina jest zainteresowana działalnością gospodarczą o dość specyficznym charakterze, jakim jest wydobywanie kopalin. Wynika stąd, że gmina ma interes prawny, aby nie dopuścić do zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Należy też rozróżnić podwójną rolę wójta gminy: jako reprezentanta gminy i jako organu administracji. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego z całokształtu norm prawnych regulujących zadania i kompetencje gminy wynika jej interes prawny. Na końcu, Wójt Gminy Z., powołując się na wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06 wyraził pogląd, iż "w sprawach ustalenia przez Ministra Środowiska opłat eksploatacyjnych z tytułu wydobywania kopalin, gminy, na których terenie znajduje się przedsiębiorstwo wydobywające kopaliny mają nie tyko interes faktyczny ale i prawny w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że warunkiem przeprowadzenia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ według art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. Z kolei, o tym czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje subiektywne odczucie, lecz istnienie przepisu prawa materialnego, który pozwala zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Przepis prawa materialnego musi odnosić się wprost do sytuacji danego podmiotu nadając mu tym samym legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że Gmina Z. nie posiadając interesu prawnego nie może być stroną tego postępowania, które dotyczy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a tę problematykę reguluje wskazana już ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Interesu Gminy Z. nie da się również wyprowadzić z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, albowiem dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym. Wskazał też, że decyzja zatwierdzająca plan ruchu zakładu górniczego nie nakłada na gminę żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień, a zatem gmina nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony. Na potwierdzenie swojego stanowiska, organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Na końcu odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06 stwierdził, że wyrok zapadł w innym stanie faktycznym nie przystającym do realiów rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarga Gminy Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności przypomnieć regulacje prawne dotyczące współdziałania właściwego wójta gminy z organem nadzoru górniczego przy zatwierdzaniu planu ruchu zakładu górniczego. W myśl art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.): "Wydanie decyzji, o której mowa w ust. 4, wymaga uprzedniego przedłożenia przez przedsiębiorcę opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Niewyrażenie opinii w terminie 14 dni od doręczenia wniosku o wydanie opinii uważa się za brak zastrzeżeń do treści planu ruchu." Otóż, opinia o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyrażana w formie postanowienia, jest indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez współdziałający z organem nadzoru górniczego organ samorządu terytorialnego. To rozstrzygnięcie jest przy tym indywidualnym aktem administracyjnym wkraczającym władczo i jednostronnie w sferę praw i obowiązków przedsiębiorcy, którym jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej wskazaną ustawą. Omawiana problematyka była już przedmiotem uchwały NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. ONSA 1999/4/119). Z treści tej uchwały wynika, że przepis art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze reguluje czynność współdziałania, która ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem nadzoru górniczego właściwym do wydania decyzji. Organ współdziałający nie jest przy tym właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Należy ponadto podkreślić, że z woli ustawodawcy, opinia negatywna nie przesądza tutaj o sposobie załatwienia sprawy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Z kolei niewyrażenie opinii w terminie 14 dni od doręczenia wniosku o wydanie opinii w sposób dorozumiany uważa się za brak zastrzeżeń do treści planu ruchu. Bez dopełnienia zatem tego warunku (uzyskania opinii organu samorządu terytorialnego), rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru górniczego nie jest dopuszczalne. Wynika stąd, że zatwierdzenie ruchu zakładu górniczego należy do współkompetencji dwóch organów, to jest organu państwowego nadzoru górniczego jako organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji oraz wójta jako organu uprawnionego do opiniowania takiego planu. W rozpoznawanej sprawie wójt Gminy Z. jako jeden z organów współdziałających wydał postanowieniem opinię negatywną. Opinia ta jednakże nie jest wiążąca dla organu nadzoru górniczego. Z tym, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego jest zapoznanie się przez organ państwowego nadzoru górniczego z przedstawioną mu przez przedsiębiorcę opinią organu samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy wójt Gminy Z. jako organ współdziałający przy wydaniu opinii nie ma statusu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/04, z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt III SA/GL 457/05 ), w których stwierdzono, że wójtowi gminy, jako organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie w ramach współdziałania przy załatwianiu konkretnej sprawy administracyjnej nie można przyznawać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i łączących się z tym faktem uprawnień. Na końcu, Sąd stwierdza , iż prawidłowo zauważył organ odwoławczy, iż przywołany przez stronę skarżącą wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06 dotyczy innego stanu faktycznego, nie przystającego do realiów rozpoznawanej sprawy, albowiem dotyczy on ustalania opłat eksploatacyjnych z tytułu wydobywania kopalin, a nie zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.