III SA/Gl 1398/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z 9 września 2020 r. znak 380000/71/439541/2020/ZPWWO/O Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej jako ZUS) z 14 lipca 2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. Z. (dalej jako strona, skarżąca) o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Strona 16 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. W decyzji organu I instancji wskazano, że w kwestii wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek postępowanie podlega umorzeniu, albowiem strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych. Obowiązek złożenia deklaracji jednoznacznie wynikał z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że opóźnienie w złożeniu wniosku było spowodowane niemożnością pobrania danych płatnika. Wydając decyzję zaskarżoną do tutejszego Sądu Prezes ZUS stwierdził odmiennie niż organ I instancji, że strona złożyła wniosek 7 maja 2020, a nie 16 kwietnia 2020 r. Wskazał nadto, że wniosek dotyczył marca, kwietnia i maja, a nie wyłącznie maja 2020 r. Wskazał nadto, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie wpłynęły wymagane deklaracje rozliczeniowe. Ich złożenie zaś było warunkiem koniecznym uzyskania zwolnienia z opłacania składek. W skardze do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn opóźnienia w złożeniu deklaracji, kłopotów technicznych, które to opóźnienie spowodowały, problemów z aktualizacją oprogramowania ZUS oraz czasu trwania wymienionych przeszkód; - naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów prowadzącą do uznania, że skarżąca nie spełniła wymagań do uzyskania zwolnienia z opłacania składek; - naruszenie art. 31 zo i art. 31zq ustawy COVID-19 poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżąca z opóźnieniem złożyła wymagane dokumenty, podczas gdy już w maju złożyła deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020 r., a w lipcu jedynie uzupełniła wymagane dokumenty. W oparciu o powyższe zarzuty domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa). Poddana sądowej kontroli decyzja organu ma charakter proceduralny, ponieważ decyzją tą postępowanie w sprawie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 kpa jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania oznacza brak merytorycznego stanowiska organu, który nie rozstrzyga o tym, czy uprawnienie stronie przysługuje, czy nie, a jedynie kończy postępowanie w sposób formalny. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłanka do jego umorzenia, zachodzi wówczas, gdy przestaje istnieć kwestia wymagająca rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; gdy brak jest przedmiotu sprawy, to znaczy gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 556/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 780/21, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1321/21, wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga kwestia prawa skarżącej do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a podstawy prawnej do jej rozstrzygnięcia dostarczają przepisy ustawy o COVID - 19. Nadto porównując treść obu decyzji trudno dociec, którego wniosku strony i którego okresu składkowego one dotyczą. Już te uchybienia przepisom postępowania były wystarczające do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Jednocześnie podnieść należy, że podstawę prawną wniosku strony stanowił przepis art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 w brzmieniu na dzień składania wniosku stanowi, iż za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. A skoro tak, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Organ dostrzegając brak deklaracji, mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji. W ocenie Sądu skoro ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie umorzyć postępowanie w sprawie, a po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmówić zwolnienia z opłacania składek. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania co do dalszego procedowania w sprawie. Przede wszystkim ustali wniosek, który poddaje ocenie oraz okres, którego dotyczy rozstrzygnięcie. Organ weźmie również pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa