III SA/Gl 1444/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys – Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w kwestii upowszechniania kultury fizycznej i sportu oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] 2010 r. Wojewoda Ś. stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] 2010 r. w sprawie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego Gminy R. w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu w 2010 r. jako niezgodnego z art. 11 ust.2 i art. 13 ust.2 ustawy z dnia 24.04.2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) - dalej jako "ustawa o działalności pożytku publicznego". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Ś. podniósł, iż przedmiotowe zarządzenie narusza art. 13 ust.2 ustawy o działalności pożytku publicznego, gdyż nie zawiera wszystkich informacji, do których zamieszczenia zobligowany jest organ administracji publicznej w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert, w szczególności określonych w punkcie 7 w/w przepisu. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 pkt 7 ustawy o działalności pożytku publicznego, ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3. Natomiast zarządzenie Wójta Gminy R. zawiera jedynie wskazanie kwoty dotacji na zadania publiczne w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu, udzielonej w roku 2009 i nie uwzględnia pozostałych kwestii ujętych w art. 13 ust.2 pkt 7. Zamieszenie w ogłoszeniu niepełnej treści, o której mowa w art.13 ust.2 ustawy nie wypełnia delegacji ustawowej, do której realizacji – zdaniem Wojewody Ś. - wójt jest zobowiązany w pełnym zakresie. Ponadto Wojewoda Ś. podniósł, że w § 3 Regulaminu otwartego konkursu ofert na realizację przez organizacje pozarządowe i inne uprawione podmioty zadań w zakresie kultury fizycznej, zgodnie z "Rocznym Programem współpracy Gminy z Organizacjami Pozarządowymi w roku 2010" , stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy R., Wójt wskazał, iż do konkursu mogą przystąpić wskazane tam podmioty, "które statutowo realizują zadania w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu poprzez prowadzenie zorganizowanych form szkolenia sportowego w piłce nożnej oraz innej dyscyplinie sportowej". W ocenie Wojewody Ś. wyżej cytowany zapis § 3 Regulaminu, wskazujący podmioty, do których adresowane jest ogłoszenie otwartego konkursu ofert, narusza art. 11 ust.2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wyrażający zasadę powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań publicznych. W skardze na wyżej powołane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś., Wójt Gminy R. wniósł o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie Wojewody ś. kosztami postępowania. Zarzucił on, iż rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa materialnego: - art. 11 ust.2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez uznanie, że Wójt naruszył zasadę powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych poprzez uniemożliwienie zachowania zasady konkurencyjności, - art. 13 ust.2 w/w ustawy poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera wszystkich elementów w nim zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt poddany tej sądowej kontroli (w tym przypadku – rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś.) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, p.p.s.a.). W art. 91 ust.1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Odmienny tryb postępowania przewiduje ustawa o samorządzie gminnym w odniesieniu do naruszenia prawa o charakterze nieistotnym. Zgodnie z art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zawiera kryteriów pozwalających odróżnić naruszenia prawa, które można określić jako nieistotne, od innych naruszeń, o których mowa w ust.1 analizowanego artykułu. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13.04.2006 r., sygn. akt: II SA/Sz 1174/05 stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy. Natomiast do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30, 31). Ponieważ art. 91 ust.1 i 4 ustawy odnosi się zarówno do uchwał jak i do zarządzeń organu gminy, przyjąć należy, że poglądy powyższe znajdują zastosowanie również do aktów wydawanych przez organy jednoosobowe. Biorąc pod uwagę fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuca zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy R. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym skutkującego naruszeniem zasady powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań publicznych, zarzut ten winien być analizowany w kontekście ewentualnego istnienia naruszenia prawa innego, niż nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do naruszenia prawa przez Wojewodę Ś. nie doszło, zatem skarga skarżącego nie mogła być uwzględniona. Zasadny jest bowiem zarzut Wojewody Ś., iż treść "Ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych Gminy R. w roku 2010" stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Nr [...] Wójta gminy R. nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przez art. 13 ust.2 pkt 7. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu, ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3, podczas gdy punkt VII. "Ogłoszenia" wskazywał jedynie, że w roku 2009 na zadania publiczne w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu udzielono dotacji na kwotę [...] zł. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze, że wskazanie sumy przeznaczonej na realizację zadania w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu w roku 2009 zawiera treść wymaganą przez art. 13 ust.2 pkt 7, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu zakres informacji przekazywanych przez organ administracji w treści ogłoszenia winien być o wiele szerszy. Gdyby istotnie było tak, jak podnosi Wójt Gminy R., że wskazanie samej kwoty dotacji udzielonej w poprzednim roku wypełnia wymogi ustawowe, to część zapisów zawartych w art.13 ust.2 pkt 7 byłaby zbędna, które to założenie jest niedopuszczalne przy uwzględnieniu zasady racjonalności ustawodawcy. Tym samym słuszne jest stanowisko Wojewody Ś., że poprzez pominięcie w treści ogłoszenia innych informacji, wymaganych przez art. 13 ust.2 pkt 7 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, co z kolei uczyniło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. w przedmiocie stwierdzenia nieważności omawianego zarządzenia uzasadnionym. Prawidłowa jest także ocena Wojewody Ś., iż zawężenie kręgu podmiotów, które mogą się ubiegać o zlecenie realizacji zadań publicznych jedynie do podmiotów prowadzących zorganizowane formy szkolenia sportowego w piłce nożnej oraz innej dyscyplinie sportowej narusza art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, i wyrażoną w nim zasadę powszechności ubiegania się o prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Eliminuje bowiem z kręgu potencjalnych wykonawców zadania publicznego te podmioty, które nie realizują szkolenia jednocześnie w zakresie piłki nożnej i co najmniej 1 innej dyscypliny sportowej, podczas gdy – zgodnie z art. 11 ust.2 - wspieranie i powierzanie realizacji zadań publicznych odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Zasady działania samorządu terytorialnego i funkcje nadzorcze, wykonywane w stosunku do niego zostały ujęte w Rozdziale VII Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Samorząd terytorialny (art. 163-172 ), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność i zapewnia ochronę sądową na podstawie art. 165 ust.2. Samodzielność ta nie jest jednak nieograniczona. Na mocy art.171 ust.1 w zw. z ust.2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów z punktu widzenia legalności, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 29.11.2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06, "kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania: "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego". Granice samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wyznacza art. 7 Konstytucji RP, wyrażający zasadę praworządności i stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z powyższego wynika, że gmina w realizacji swych zadań korzysta z samodzielności, ale w granicach wynikających z Konstytucji i ustaw. Uwzględniając okoliczność, że takie brzmienie "Ogłoszenia otwartego konkursu ofert..." i "Regulaminu otwartego konkursu ofert...", jakie nadał im w swym zarządzeniu nr [...] Wójt Gminy R. narusza owe granice, zakreślone ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. było zasadne. Tak więc z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi ani nie stwierdził z urzędu naruszenia przepisów prawa przez Wojewodę Ś., orzeczono jak w sentencji.