III SA/Gl 1564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Asesor WSA Marzanna Sabuda, Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie cen 1. stwierdza nieważność pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. stwierdza, że nie podlega wykonaniu pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 określonego w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Miasta C., uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.) w związku z 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C., w § 1 ustaliła: - opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym określone w załączniku nr 1 do uchwały (pkt 1), - w załączniku nr 2 kategorie osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności za usługi przewozowe (pkt 2). W § 2 tej uchwały ustalono, że opłaty za przejazdy na liniach specjalnych, rekreacyjnych, imprezowych ustala przewoźnik. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako niezgodnej z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru: 1. Uchwała została podjęta na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, który nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia uchwały ustalającej taryfy za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, a jedynie cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. 2. Podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. 3. Ustalona na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej taryfa za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie powinna zawierać przepisów o charakterze porządkowym, bowiem ta materia podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ( Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 6001 ze zm.). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy C. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nawiązano do kompetencji rady gminy wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy ocenach, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Rada może poprzestać na określeniu ceny biletów za przewozy komunalne (wykonywane przez jednostkę organizacyjną gminy) lub wprowadzić ceny urzędowe na podstawie ustawy o cenach, co nie będzie sprzeczne z treścią załącznika do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie kas rejestrujących (Dz. U. Nr 116, poz. 804) – wykaz sprzedaży zwolnionej z obowiązku ewidencjonowania poz. 6 i 7 ; symbol ex 60.21.2 i 20.21.42 (przewozy miejskie rozkładowe pasażerskie). MPK sp. z o.o. faktycznie nie posiada kas fiskalnych, a koszt takiej kasy wynosi około [...] zł na 1 pojazd (firma posiada [...] samochodów). Natomiast w przypadku podjęcia uchwały, w przedmiotowym zakresie, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej nie będzie możliwości skorzystania ze zwolnienia z obowiązku rejestrowania sprzedaży biletów. Tytuł uchwały nie przesądza o jej charakterze prawnym i nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że miało miejsce istotne naruszenia prawa. Z treści uchwały wynika, że ustala ona opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. i nigdzie nie wskazano, że dotyczą one wyłącznie taryf opłat za usługi świadczone przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o., a mogą obowiązywać także innych przewoźników, którym Gmina powierzyła to zadanie. Organ nadzoru nie wykazał czym różni się komunikacja masowa od lokalnej, albowiem nie ma takiej definicji ustawowej. Uchwała o analogicznym brzmieniu oraz o tej samej podstawie prawnej obowiązuje na terenie innej gminy nie była zaskarżana przez organ nadzoru ( uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...]), co wskazuje na nierówne traktowanie gmin przez ten sam organ. Ewentualne wydanie przez Sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały może spowodować wyjątkowo negatywne skutki podatkowe dla wszystkich osób uprawnionych do bezpłatnych przejazdów. Skutki finansowe odczuje wyłącznie lokalna społeczność, bo będzie to miało bezpośredni wpływ na cenę biletu. Na koniec pełnomocnik Gminy C. dodał, że zastrzega sobie możliwość skorzystania z art. 115 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), W piśmie procesowym, którego wpływ odnotowano w Sądzie w dniu [...] r., pełnomocnik Gminy C. wniósł o odroczenie terminu rozprawy, bowiem przedmiotem ostatniej sesji Rady Miasta C. było m.in. pierwsze czytanie uchwały w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. oraz projektu uchwały porozumienia międzygminnego z Gminą P. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Podjęcie tych uchwał będzie miało istotny wpływ na sprawę zawisłą przed sądem i może skutkować cofnięciem skargi. Projekty uchwał, zgodnie z planem, będą poddane głosowaniu na sesji [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko w nieznacznej części. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy). W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie taryf opłat za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym w C. powierzone do realizacji przez Gminę C. W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. art.8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. nr 97, poz. 1050 ze zm.). Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Pod pojęciem ceny urzędowej według art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy należy rozumieć cenę ustaloną w rozporządzeniu wydanym przez właściwy organ administracji rządowej lub w uchwale wydanej przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym według art. 9 tej ustawy ceny urzędowe mają charakter cen maksymalnych, chyba, że organ administracji publicznej, w przepisach wydanych na podstawie ustawy, ustali inaczej. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stwarza radzie gminy możliwość - ale nie obowiązek - ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, a więc w odniesieniu do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy. (por. w wyroku NSA z dnia z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05 - LEX nr 190697). Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy uzasadnione jest stwierdzenie, że Rada Miasta C. ustalając, w załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały, opłaty za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, działała w ramach umocowania wynikającego z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalone zatem ceny biletów (normalnych i ulgowych) – mają charakter maksymalnych cen urzędowych, obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie Gminy C. Dodać należy, że z treści przedmiotowej uchwały nie wynika, iż tak nie jest. Jeżeli Rada posiadała kompetencje do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym, to zdaniem składu orzekającego, posiadała również kompetencje do określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności (§ 1 ust. 2 - zał. nr 2 do uchwały). Przywileje te zatem obowiązywać będą, na takich samych zasadach, u wszystkich podmiotów świadczących usługi przewozowe, których dotyczy zaskarżona uchwała. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440 ze zm.), przepisów tej ustawy nie stosuje się do komunikacji miejskiej. Istotne naruszenia prawa, w zakresie dotyczącym określenia osób uprawnionych do opłaty ulgowej i zwolnionych z odpłatności, Sąd stwierdził jedynie w pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały, co zostanie omówione w dalszej części rozważań. Skoro Rada Miasta C. podjęła uchwałę na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, to nie miała obowiązku, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustalenia wysokości cen albo określenia sposobu ustalania cen za usługi z zakresu komunikacji miejskiej (podobny pogląd zaprezentowano ww. powołanym wyroku NSA). Zaskarżona uchwała zawiera również postanowienia dotyczące opłat manipulacyjnych i dodatkowych – zał. nr 1 pkt IX lit. d-k. Podstawa prawna do podejmowania w tym zakresie uchwały przez radę gminy wynika z art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Okoliczność, iż Rada Miasta C. nie powołała tego przepisu, w ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że wadliwe określenie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały była podstawa prawna do jej wydania przez organ, który ją wydał. (por. w wyroku NSA z dnia 17 maja 1999r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA 1999/4/109). Uchwały podjęte na podstawie: ostatnio omawianego przepisu, jak i art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, są aktami prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy mogła więc wydać dwie odrębne uchwały w tym zakresie ale też nic nie stało na przeszkodzie, aby tak jak w rozpatrywanej sprawie, podjąć jedną uchwałę. Jak już wcześniej zasygnalizowano Sąd dopatrzył się jedynie istotnego naruszenia prawa w pkt 5 części I i pkt 1 części II załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. W pkt 5 części I załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały ustalono, że do korzystania z bezpłatnych przejazdów uprawnieni są "pracownicy MPK w C. Sp. z o.o. oraz emeryci i renciści Przewoźnika na zasadach określonych w regulaminie wynagradzania lub układzie zbiorowym pracy obowiązującym u Przewoźnika – na podstawie karty elektronicznej". Przyjęta przez Radę regulacja, dotycząca potwierdzenia wynikających z przepisów prawa pracy uprawnień określonej grupy pracowników, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. To zaś oznacza, że Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważności tej części uchwały. Z kolei w pkt 1 części II załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że do korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy uprawnione są dzieci do lat 4. Zapomniano przy tym, że wcześniej, tj. w pkt 1 części I załącznika nr 2 uchwały, dzieci do lat 4 zostały wskazane jako osoby uprawnione do korzystania z bezpłatnych przejazdów. W ocenie Sądu uregulowanie dwukrotnie, w tym samym akcie, tej samej kwestii, w sposób odmienny stanowi istotne naruszenie prawa, a zatem Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważności omawianego punktu załącznika do uchwały. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.