III SA/Gl 1608/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, organ) odmówił M. D. (zwanej dalej: skarżąca), prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za miesiąc kwiecień 2020 roku, w kwocie [...]zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ZUS powołał przepisy art. 31 zq ust.7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. - dalej powoływana jako ustawa o COVID-19), jak również art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 266, z późn. zm. dalej: ustawa o sus.). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 17 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, oddział w B., z reklamacją, dotyczącą treści wcześniejszego pisma ZUS z 10 czerwca 2020, nr [...]. Pismo to zawierało informację o zwolnieniu skarżącej z opłacania należności za kwiecień 2020 roku w wysokości [...] zł. Skarżąca zarzuciła, że składając deklarację rozliczeniową za ten miesiąc i uzupełniając później dane w ustawowym terminie (tj. do dnia 30 czerwca 2020 r.), domagała się udzielenia jej zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy – w wysokości łącznej [...] zł. Wniosek ten, jak wynika ze wspomnianej informacji ZUS, został rozstrzygnięty jedynie w części, dlatego też skarżąca postanowiła złożyć "reklamację". Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 roku organ powiadomił skarżącą, iż zgodnie z przepisami ustawy o Covid-19 przysługiwało jej zwolnienie od nieopłaconych należności składkowych (na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) za okres od marca do maja 2020 roku, jednakże warunkiem zwolnienia jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku. Wynika to z przepisu art. 31 zq pkt 3 i 4 cytowanej ustawy. Skarżąca w odpowiedzi na omawiane ostatnio pismo ZUS wniosła do organu podanie, datowane na 9 grudnia 2020 (doręczone organowi w dniu następnym), w którym wyjaśnia okoliczności sprawy. Pisze, iż z ostrożności zapłaciła wszystkie wymagane składki za kwiecień 2020, jednak złożyła również wniosek o zwolnienie, natomiast deklarację wysokości składek złożyła dnia 18 czerwca 2020. Uznając, że spełniła wymagania przewidziane w art. 31 zq pkt 3 i 4 ustawy o Covid-19, skarżąca domagała się zwrotu uiszczonej na rzecz organu kwoty z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Kolejne pismo skarżącej, z tej samej daty 9 grudnia 2020, lecz doręczone organowi później – 19 grudnia 2020 r. – nosi tytuł "Podanie – ponowny wniosek". Skarżąca koryguje w nim swoje stanowisko o tyle, że nie domaga się już zwrotu pieniędzy, lecz zaliczenia wpłaty sumy [...] zł na kolejne okresy składkowe. Uzasadniając zaskarżoną decyzję odmowną, organ powołał się na okoliczność, że skarżąca złożyła korekty dokumentów rozliczeniowych po terminie rozpatrzenia wniosku, tj. 18 czerwca 2020 roku, natomiast kwota udzielonego jej zwolnienia została ustalona na podstawie dokumentów, które wpłynęły wcześniej, to jest deklaracji rozliczeniowych zaksięgowanych na dzień rozpatrywania wniosku, to jest 30 maja 2020 r. Na tych podstawach faktycznych, oraz omówionych wyżej podstawach prawnych, organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku w kwocie [...] zł w związku z reklamacją złożoną w dniu 9 grudnia 2020 r. Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. zarzucając naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 – 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o Covid-19. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 zq pkt 3 i 4 tejże ustawy. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, jako utrzymującej w mocy decyzję ZUS obciążoną "wadą nieważności"; z ostrożności wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca podnosi, iż wniosek o zwolnienie od opłacania składek złożyła jedynie za miesiące kwiecień i maj 2020 roku. Nie składała takiego wniosku za miesiąc marzec, ponieważ opłaciła należną składkę przed terminem płatności. Deklaracje ZUSPDRA składała w terminie, w tym również deklarację z 18 czerwca 2020 r., dotyczącą miesiąca maja 2020 r. Zdaniem skarżącej przyczyną, dla której decyzja ZUS nie jest prawidłowa, jest przedwczesne rozpatrzenie wniosku, skoro termin do jego złożenia przypadał na 30 dni od daty złożenia ostatniej deklaracji rozliczeniowej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, nie później jednak niż do 30 czerwca 2020 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenia na swoją rzecz od skarżącej kosztów zastępstwa. Powtarzając zaprezentowaną wcześniej argumentację, podniósł, że skarżąca nie uzyskała zwolnienia od obowiązku opłacania składek, ponieważ kwota zwolnienia została określona na podstawie dokumentów rozliczeniowych, złożonych drogą elektroniczną, według stanu na dzień 30 maja 2020 r. Wniosek nie mógł być uwzględniony w szerszym zakresie, gdyż skarżąca nie zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych w ustawowym terminie, to jest do 10 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącej jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień i maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o COVID-19, które wprowadziły w czasie stanu epidemii dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych wsparcie w rodzaju zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 tej ustawy określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Przedmiotem sporu skarżącej z organem nie jest samo istnienie możliwości zwolnienia jej od opłacania składek za kwiecień i maj 2020 roku, lecz formalna dopuszczalność złożenia wniosku o zwolnienie po złożeniu deklaracji. W tym zaś kontekście sprawa jest daleka od należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Należy po pierwsze zwrócić uwagę na fakt, że organ prowadził ze stroną osobliwą korespondencję (pisma organu z dat 10 czerwca i 31 sierpnia 2020 r.), zajmując za każdym razem stanowisko co do istoty sprawy. Pisma te, zawierające niektóre składniki rozstrzygnięcia merytorycznego, były przez skarżącą kwestionowane w drodze podań, czy też, reklamacji. Organ dopiero za trzecim razem wypowiedział się w przewidzianej prawem formie decyzji. Skarżąca podnosi zatem zarzut utrzymania w mocy bliżej nieoznaczonej, wcześniejszej decyzji organu. Zarzut ten nie jest wprawdzie uzasadniony formalnie, gdyż wcześniejszym pismom organu nie sposób nadać znaczenia decyzji, niemniej stanowisko skarżącej jest integralnie związane z niejasnym znaczeniem prawnym wspomnianych pism organu. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, wydanie decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego, po którego ukończeniu stronę należy zawiadomić o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie można zaakceptować praktyki, polegającej na zajmowaniu przez organ stanowiska co do istoty sprawy jeszcze przed ukończeniem, a nawet przed rozpoczęciem zbierania dowodów. Nawet w tych postępowaniach, które z mocy przepisów szczególnych opierają się w zasadniczej części na składanych przez strony deklaracjach rozliczeniowych, organ nie może wchodzić w stroną w spór, poprzez odnoszenie się do okoliczności faktycznych, których jeszcze należycie nie ustalono. Na tego rodzaju błędy proceduralne wskazała słusznie skarżąca, zarzucając, że organ naruszył przepisy art. 77 i art. 80 k.p.a., rozstrzygając sprawę według stanu swojej wiedzy na dzień złożenia deklaracji, to jest 18 czerwca 2020. Organ dopuścił się tutaj wyraźnej niekonsekwencji, przyjmując za punkt wyjścia swoich rozważań tę właśnie datę, chociaż jeszcze i znacznie później – 30 sierpnia 2020 roku – korespondował ze skarżącą i odnosił się do przedstawionych przez nią wniosków i dowodów (deklaracji korygujących, podań i "reklamacji"). Słuszny jest również podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ artykułu 107 § 3 k.p.a. Sposób przedstawienia ustaleń faktycznych, prezentowany w treści decyzji, nie spełniają kryteriów określonych w tym przepisie. Rozstrzygając sprawę co do jej istoty, organ winien był wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, dla której innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W treści uzasadnienia decyzji nie można doszukać się żadnych odniesień do przyczyny nieuwzględnienia żądań, wniesionych po złożeniu pierwotnych deklaracji. Odnośnie ustaleń faktycznych wynika z kwestionowanej decyzji jedynie to, że organ oparł się na danych pozyskanych z deklaracji przesłanej w formie elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział jednak dla tej formy żadnej szczególnej mocy dowodowej; przeciwnie, w toku postępowania organ musi uwzględnić również inne dowody, zarówno dostępne dla niego z urzędu (art. 77 § 1 k.p.a.), jak i te, o których przeprowadzenie wnosi strona (art. 78 § 1). Rozstrzygnięcie merytoryczne może zapaść wyłącznie w wyniku oceny całokształtu prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a organ jest obowiązany przedstawić tę ocenę w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc oceniając stan faktyczny sprawy, zainicjowanej wnioskiem strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, organ doszedł do odmiennego od skarżącej twierdzenia co do istoty sprawy, to powinien procedować zgodnie z regułami postępowania. Z brzmienia art. 7 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1686/20). Wprawdzie obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (vide: NSA w wyrokach: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1649/19, z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1368/18, czy z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3525/18); nie oznacza to jednak, że organ nie powinien poprzedzić przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2026/19). Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID- 19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia także wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Zdaniem Sądu organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Organ jako podstawę odmowy udzielenia zwolnienia wskazał jedynie, że oparł się na treści deklaracji elektronicznych. Nie uwzględnił zatem późniejszych wniosków, twierdząc, jakoby wpłynęły po upływie ustawowego terminu. Okoliczność ta jest o tyle pozbawiona prawnego znaczenia, że pomimo rzekomo nieodwracalnych skutków prawnych złożenia deklaracji określonej treści organ nadal prowadził korespondencję ze skarżącą. Niemożliwe do wyjaśnienia – na tle materiału dowodowego sprawy – są również zmiany wysokości składek, o których zwrot względnie zaliczenie na inny okres zabiega skarżąca. Organ nie wspomniał w treści decyzji o przyczynach tych zmian, co budzi wrażenie, że jakiś element postępowania nie został przed stroną ujawniony. Nie można również pominąć znamiennego twierdzenia pełnomocnika organu, który w odpowiedzi na skargę podniósł, iż skarżąca nie zgłosiła się do ubezpieczeń społecznych za kwiecień 2020 roku w ustawowym terminie. Zamieszczanie w odpowiedzi na skargę danego rodzaju nowych twierdzeń, nie popartych zebranymi w sprawie ani nawet prezentowanymi Sądowi dowodami, winno być uznane za niestosowne, wręcz niedopuszczalne, o czym warto wspomnieć zwłaszcza w kontekście ubiegania się pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów zastępstwa. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.