II OSK 2026/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 819/18 w sprawie ze skargi A.M. w imieniu której występuje opiekun prawny I. K-M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] z dnia 14 maja 2019 r., którym po rozpoznaniu skargi A.M., w imieniu której występował opiekun prawny I. K.-M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. oraz zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent [...] wszczął w dniu [...] grudnia 2017 r. z urzędu postępowanie w przedmiocie wymeldowania A.M. z miejsca stałego pobytu w lokalu mieszkalnym położonym we [...] przy ul. [...]. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym pisma Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wynika, że lokal przy ul. [...] we [...] od około roku jest niezamieszkały, nie jest też opłacany, a zadłużenie ujawnione na koncie finansowym mieszkania przekroczyło kwotę 200 tysięcy złotych i w związku z zadłużeniem podjęto czynności zmierzające do odzyskania lokalu w stanie wolnym. Głównym najemcą tego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład komunalnych zasobów mieszkaniowych był A.B. – dziadek A.M., która nie zamieszkuje w opisanym lokalu od kilku lat tj. od 2009 r. W toku dalszych czynności podejmowanych w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji wyjaśnił następnie, że A.M. przebywa w rodzinie zastępczej u swojej ciotki I. K.-M. w lokalu przy ul. [...] w [...] i w tym lokalu ma zgłoszony pobyt czasowy na okres od dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 24 lipca 2023 r. Przesłuchana w sprawie I. K.-M., zeznała, że A.M. nie mieszka w spornym lokalu mieszkalnym faktycznie od dnia 7 marca 2009 r. W lipcu 2009 r. na mocy postanowienia sądu rodzinnego I. K.-M. została ustanowiona dla niej rodziną zastępczą i została jej opiekunem prawnym. Od tego czasu małoletnia mieszka wraz z nią w [...], nie bywa lokalu przy ul. [...], nie uczestniczy w kosztach jego utrzymania i nie ma do niego dostępu. W domu rodzinnym nie przebywa nie z własnej winy. Pobyt małoletniej w [...] ma charakter czasowy. I. K.-M. nie ma zamiaru wymeldować swojej podopiecznej z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...]. Zamierza się starać dla niej o to mieszkanie, jako zabezpieczenie na przyszłość. W związku z tym wystąpiła o zawarcie z nią umowy najmu na przedmiotowy lokal, który nie został uwzględniony. Organ dołączył do akt sprawy między innymi postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2009 r. o ustanowieniu rodziny zastępczej dla małoletniej A.T. (obecnie M.) - sygn. akt [...], które zawiera zapis, że sąd ustanawia, iż miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania rodziny zastępczej; a także postanowienie Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2014 r. (z wniosku I. K.-M.) o pozbawieniu U.T. władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką A. - sygn. akt [...]; oraz decyzję Kierownika USC w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o zmianie nazwiska małoletniej A. z T. na M. - Nr [...] Mając na uwadze powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent [...] powołując się na art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1382) orzekł o wymeldowaniu małoletniej A.M. z miejsca pobytu stałego w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy [...] we [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustawowy obowiązek meldunkowy jest powinnością osobistą obywatela, a zgodnie z art. 33 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się w organie gminy właściwym dla dotychczasowego miejsce pobytu, bądź dokonując zameldowania w nowym miejscu pobytu. Niedopełnienie tego obowiązku stwarza stan tzw. "fikcji meldunkowej", tj. niezgodności stanu faktycznego z zapisami ewidencji ludności.Za osobę nie posiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu.Zdaniem organu sytuacja małoletniej A.M. daje podstawy do wydania decyzji o jej wymeldowaniu w oparciu o art.35 cytowanej ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, iż małoletnia A.M. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] we [...] od marca 2009 r., mieszka, zgodnie z prawomocnym postanowieniem sądu, wraz ze swoim opiekunem prawnym w [...] przy ul. [...] i tam ma swoje centrum życiowe. Organ ocenił opuszczenie lokalu przy ul. [...] we [...] przez małoletnią A.M. jako dobrowolnie i trwałe, mimo przeciwnego twierdzenia I. K.-M., że jej podopieczna opuściła powyższy lokal jedynie czasowo. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu jej w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym i trwałym. Decyzja powyżej opisana została w toku instancyjnym zaskarżona przez działającą imieniem małoletniej A.M. I. K.-M., która w odwołaniu zarzuciła, że małoletnia nie opuściła przedmiotowego lokalu dobrowolnie i zamierza w nim zamieszkać. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis dotychczasowego przebiegu postępowania, podzielając poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne, a ponadto wskazał, że uzyskał - w toku postępowania odwoławczego - od organu I instancji pismo [...] Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2018 r., z którego wynika, że A.B. - najemcy przedmiotowego lokalu została wypowiedziana umowa najmu tego lokalu ze skutkiem prawnym na dzień [...] czerwca 2018 r. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się. Następnie podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego należy dokonać oceny stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2145/12 rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Organy administracji publicznej podczas postępowania o wymeldowanie biorą pod uwagę kwestię, czy osoba opuściła miejsce stałego zameldowania i czy opuszczenie to ma charakter trwały i było dobrowolne. Z legalnej definicji pobytu stałego zawartej w art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności wynika, że zakłada ona istnienie dwóch elementów: zewnętrznego, czyli fizycznego zamieszkiwania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, oraz wewnętrznego, czyli zamiaru stałego tam przebywania. Zamiar stałego przebywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem należy ustalać na podstawie całokształtu okoliczności zachowania danej osoby odnoszących się do kwestii związanych z danym miejscem. W niniejszym postępowaniu nie budzi wątpliwości sam fakt obecnego niezamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez A.M., gdyż zostało to potwierdzone przez stronę oraz jej opiekuna prawnego w czasie postępowania oraz w odwołaniu. Należy uznać za udowodnione, że małoletnia A.M., opuściła miejsce pobytu stałego z powodu umieszczenia jej w rodzinie zastępczej i ustanowienia dla niej opiekuna prawnego w osobie I. K.-M., co nastąpiło w 2009 r. Rozpatrując kwestię dobrowolności opuszczenia przedmiotowego lokalu przez małoletnią A.M., organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 27 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W niniejszej sprawie opiekunem małoletniej A.M. jest I. K.-M., która tej opieki podjęła się świadomie i dobrowolnie, należy zauważyć, że instytucja rodziny zastępczej czy pieczy zastępczej nie jest przymusowa. W przypadku małoletnich to właśnie osoba sprawująca nad nimi opiekę podejmuje istotne dla ich życia decyzje, także w przedmiocie zapewnienia mieszkania, i taki właśnie skutek wynika z orzeczenia sądu o ustanowieniu opieki prawnej oraz umieszczeniu małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności za osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych lub posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy, opiekun prawny lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Umieszczenie przez sąd rodzinny A.M. w rodzinie zastępczej i ustanowienie dla niej opiekuna prawnego pozwala uznać, że małoletnie dziecko zgodnie z powyżej przywołanymi przepisami prawa przebywa w miejscu zamieszkania jego opiekuna prawnego. Opuszczenie spornego lokalu przez A.M. wypełnia przesłankę dobrowolności, ponieważ w przypadku osoby małoletniej okoliczności dotyczące opuszczenia miejsca zameldowania przez tę osobę muszą być oceniane w kontekście zachowania jej opiekuna, a wskutek orzeczenia sądu I. K.-M. zapewniła A.M. miejsce pobytu w swoim mieszkaniu przy ul. [...] w [...]. O trwałości opuszczenia przedmiotowego lokalu przez małoletnią A.M. świadczy nadto zdaniem organu fakt, że od momentu opuszczenia tego lokalu, czyli od ponad 9 lat, nie wykonuje w nim ona żadnej czynności właściwej dla przebywania w miejscu pobytu stałego, nie przebywa w nim, nie ma do niego dostępu, nie ma w nim jakichkolwiek rzeczy stanowiących jej własność i nie uczestniczy w kosztach utrzymania tego lokalu. Świadczy to, że małoletnia A.M. zerwała wszelkie związki łączące ją z miejscem stałego zameldowania, a I. K.-M. - opiekun prawny małoletniej A.M. nie podjęła także skutecznych działań zmierzających do zawarcia umowy najmu tego lokalu, co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego [...] odmawiające zawarcia z I. K.-M. umowy najmu przedmiotowego lokalu. Zdaniem organu odwoławczego wyżej wymienione okoliczności wskazują na brak obiektywnej możliwości powrotu małoletniej A.M. do przedmiotowego lokalu i przesądzają o trwałości opuszczenia przez nią miejsca stałego zameldowania. Dalej Wojewoda [...] wskazał, że przy ocenie zamiaru skoncentrowania życia przez małoletnią A.M. należy również wziąć pod uwagę fakt, że została ona zameldowana na pobyt czasowy przy ul. [...] w [...] aż do dnia [...] lipca 2023 r. Opiekun prawny określił ten zamiar po przejęciu opieki nad małoletnią A.M. Fakt, że dana osoba została w drodze czynności materialno-technicznej zameldowana pod oznaczonym adresem na pobyt czasowy nie oznacza, że w rzeczywistości jej pobyt pod tym adresem nie może mieć charakteru stałego. Organ odwoławczy wskazał też, że decyzja o wymeldowaniu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i nie ma wpływu na kwestie dotyczące praw do lokalu. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu lub zajmowanego pomieszczenia. Zameldowanie jest wyłącznie skutkiem zamieszkiwania w lokalu, a stwierdzenie faktu przebywania w lokalu winno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu, natomiast podstawę do wymeldowania stanowi ustalenie przez właściwy organ faktu opuszczenia lokalu. Powołując się na powyższe Wojewoda [...] stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy zawiera uzasadnione podstawy do wymeldowania małoletniej A.M. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] we [...] na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda [...] - odnosząc się do wniosku I. K.-M. o umorzenie postępowania - wyjaśnił, że we wniosku nie powołano żadnej przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, a umorzenie na podstawie art. 105 § 2k.p.a. nie jest możliwe, ponieważ warunkiem faktycznego umorzenia postępowania w trybie powołanego powyżej przepisu jest złożenie wniosku o umorzenie przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Organ podkreślił, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła A.M. reprezentowana przez opiekuna prawnego I. K.-M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano przedstawioną przez organy ocenę dobrowolności i trwałości opuszczenia spornego lokalu mieszkalnego przez małoletnią A.M. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] uznając, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy uchylił decyzje obu organów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie Sąd podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywateli polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu zobowiązany jest wymeldować się. Ustawodawca w powołanej regulacji wyjaśnił też pojęcie pobytu stałego, wskazując w przepisie art. 25 ust. 1, że jest nim zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast definiując pobyt czasowy wskazał, że jest nim przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Natomiast przepis art. 35 omawianej ustawy obliguje właściwy organ do decyzyjnego rozstrzygania w sytuacji stwierdzenia zaniedbania przez określoną osobę obowiązku meldunkowego, który w tym przypadku polega na obowiązku wymeldowania się z miejsca pobytu stałego z chwilą jego opuszczenia. Warunkiem ingerencji organu w trybie i na zasadach unormowanych omawianym przepisem jest zaistnienie przesłanek zawartych w jego treści tzn. przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. W tym kontekście należy też wyjaśnić, że stwierdzenie zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca stałego pobytu" może nastąpić w przypadku ustalenia faktu niezamieszkania danej osoby w lokalu, w którym posiada zameldowanie na pobyt stały, a następnie ustalenie, że opuszczenie przez tę osobę tego lokalu (miejsca pobytu stałego) miało charakter dobrowolny i trwały. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że istotą prowadzonego przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej wymeldowania każdorazowo powinno być ustalenie, czy opuszczenie przez daną osobę lokalu nosi cechy trwałości i dobrowolności. Wskazując między innymi na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 644/13,z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00 z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, Sąd I instancji podniósł, że przesłanka opuszczenia lokalu w sposób trwały i dobrowolny zachodzi wówczas, gdy osoba nie przebywa w danym lokalu mieszkalnym, a nieprzebywanie to jest efektem swobodnej woli tej osoby. W przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego z powodu przymusu fizycznego, psychicznego, czy też uniemożliwienia korzystania z lokalu w sposób odpowiadający jego przeznaczeniu nie może ono być uznane za opuszczenie dobrowolne dotychczasowego miejsca pobytu stałego, a samo przebywanie danej osoby w innym lokalu nie świadczy jeszcze o woli trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się kwestie życiowe danej osoby. Zdaniem Sądu w tak określonych warunkach prawnych organy właściwe instancyjnie nieprawidłowo oceniły przesłanki wymeldowania, tj. kwestię dobrowolności i trwałości opuszczenia przez małoletnią A.M. lokalu położonego przy ul. [...] we [...]. Istotą dobrowolności ocenianej w warunkach art. 35 powoływanej ustawy o ewidencji ludności jest swobodnie i samodzielnie dokonana rezygnacja z przebywania pod danym adresem, z wykluczeniem rezygnacji spowodowanej przymusowymi okolicznościami np. zachowaniem osoby trzeciej. Natomiast znamionami trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest nie tylko nieprzebywanie danej osoby pod określonym adresem, połączony z brakiem więzi z dotychczasowym lokalem, ale zadeklarowany w oczywisty i stanowczy sposób brak woli powrotu do miejsca stałego zameldowania. Orzekając w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym organy błędnie przyjęły, że przesłanką dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] we [...] przez małoletnią A.M (poprzednio noszącą nazwisko T.) należy postrzegać i oceniać poprzez zachowanie jej przedstawiciela ustawowego, w przypadku tej sprawy - opiekuna prawnego w osobie I. K.-M., ustanowionej rodziną zastępczą małoletniej postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lipca 2009 r. (sygn. akt [...]), na którym to opiekunie prawny ciąży między innymi powinność zapewnienia małoletniemu zamieszkania. W ocenie Sądu - niesłuszne jest uznanie nie tylko w okolicznościach tej sprawy, że opiekun prawny stanowiący rodzinę zastępczą ma absolutną swobodę w wyborze miejsca pobytu dla podopiecznego i tylko od jego woli zależy, czy pozostanie z podopiecznym w miejscu jego dotychczasowego pobytu, czy przeniesie centrum życiowe podopiecznego np. w miejsce swojego stałego zamieszkania. Niezależność i swobodę opiekuna prawnego w podejmowaniu decyzji dotyczącej tej kwestii należy zawsze oceniać z uwzględnieniem indywidualnych możliwości i uwarunkowań istniejących w konkretnej sprawie. Osoba (osoby) ustanowiona rodziną zastępczą w wielu przypadkach jest związana własnymi więzami rodzinnymi, zmuszona jest uwzględniać możliwości zarobkowe i w ogóle możliwość zatrudnienia w danym miejscu, różnego rodzaju zależności środowiskowe i nie można od takiej osoby wymagać, aby swoje życie rodzinne, sposób życia członków rodziny, którymi często są też dzieci realizujące obowiązek edukacyjny, podporządkowała nieprzewidywalnym oczekiwaniom organów władzy publicznej stosującym prawo. Rozważanie natomiast dobrowolności opuszczenia lokalu przy ul. [...] we [...] przez czteroletnie dziecko w obowiązujących warunkach prawnych jest - zdaniem Sądu - z oczywistych powodów trudne do zaakceptowania. Wbrew zarzutom organów orzekających w rozpoznawanej sprawie I. K.-M., działając jako opiekun prawny małoletniej A.M. wykonała - stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności - obowiązek meldunkowy, dokonując zameldowania małoletniej na pobyt czasowy z oznaczeniem daty końcowej tego pobytu na dzień 24 lipca 2023 r. w lokalu przy ul. [...] w [...]. Podjęte natomiast działania zmierzające do zawarcia w imieniu małoletniej A. umowy najmy lokalu położonego przy ul. [...] we [...], stanowiącym miejsce pobytu stałego małoletniej, a zarzucana przez organy nieskuteczność tych działań nie jest rezultatem niestarannego działania czy niedbalstwa, ale braku woli właściciela lokalu. Sąd nie podziela też stanowczo formułowanych twierdzeń, że utrzymanie zameldowania małoletniej A.M. na pobyt stały w przedmiotowym lokalu byłoby utrzymywaniem fikcji meldunkowej w rejestrach ewidencji ludności. Zdaniem Sądu poza oceną organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym pozostała regulacja zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w którym ustawodawca jednoznacznie postanowił, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Powód czasowego zamieszkiwania małoletniej A.M. w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej, które jest innym miejscem niż miejsce zameldowania na pobyt stały, jest absolutnie usprawiedliwiony. I. K.-M., działająca jako opiekun prawny imieniem małoletniej A. jednoznacznie i stanowczo oświadczała w toku postępowania wolę powrotu podopiecznej do dotychczasowego miejsca pobytu stałego tj. mieszkania przy ul. [...] we [...]. Oczywistym jest, że status małoletniej uniemożliwia A.M. samodzielne zamieszkanie w przedmiotowym lokalu, a materiał zebrany w sprawie wykazuje w sposób nie budzący wątpliwości oczywistość okoliczności, które spowodowały umieszczenie małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a następnie w rodzinie zastępczej, a także tych, które wykluczyły możliwość zamieszkania małoletniej A. w przedmiotowym lokalu wraz z opiekunem prawnym po wydaniu małoletniej przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą opiekunowi prawnemu, zgodnie z nakazem sądu rodzinnego. Zdaniem Sądu orzekającego w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie i wobec przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych, wynikających ze stanowiska judykatury administracyjnej, właściwy organ powinien rozważyć umorzenie postępowania w sprawie, które nie pozbawia go uprawnienia do ponownego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie w zależności od przyszłego stanu faktycznego. Nadto Sąd wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 72 ust. 2 gwarantuje dziecku pozbawionemu władzy rodzicielskiej prawo do opieki i pomocy władz publicznych, natomiast w art. 72 ust. 3 stanowi, że w toku ustalania praw dziecka organy władzy publicznej oraz osoby odpowiedzialne za dziecko są obowiązane do wysłuchania i w miarę możliwości uwzględnienia zdania dziecka. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zasady praworządności, zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, mającej również rangę zasady konstytucyjnej poprzez nieprawidłowo dokonaną subsumpcję i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi wniesionej przez A.M. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych poprzez jej oddalenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy orzekające nieprawidłowo oceniły przesłanki wymeldowania, tj. kwestię dobrowolności i trwałości opuszczenia przez małoletnią A.M. lokalu położonego przy ul. [...] we [...], gdyż w sposób nieuprawniony dokonały ścisłego powiązania miejsca zamieszkania podopiecznej z miejscem zamieszkania jej opiekuna prawnego, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd I instancji, że nie zachodziły przesłanki dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania, które stanowią podstawę prawną do wydania z urzędu przez organ ewidencyjny decyzji w przedmiocie wymeldowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że opuszczenie lokalu przy ul. [...] we [...] przez małoletnią A.M. było dobrowolne i trwałe, a wobec niedopełnienia obowiązku wymeldowania, organ ewidencyjny był zobowiązany do podjęcia działań z urzędu i wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego, b) art. 35 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skoro ustawodawca dopuszcza możliwość równoczesnego posiadania zameldowania na pobyt stały i czasowy, a opiekun prawny I. K.-M. dokonała zameldowania małoletniej A.M. na pobyt czasowy do dnia 24 lipca 2023 r. w lokalu przy ul. [...] w [...], to brak podstaw do uznania o utrzymywaniu fikcji meldunkowej, gdyż powód czasowego zamieszkiwania małoletniej w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej jest absolutnie usprawiedliwiony, został konkretnie określony, jest przewidywalny i przemijalny, podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy prawidłową jest subsumpcja, iż okres, jaki minął od opuszczenia przez małoletnią A.M. lokalu zameldowania na pobyt stały przy ul. [...] we [...], jak również zerwanie przez nią wszelkich więzi z tym lokalem oraz brak obiektywnej możliwości powrotu do tego lokalu prowadzi do konkluzji o trwałości opuszczenia przez nią miejsca stałego zameldowania, natomiast fakt, że dana osoba została w drodze czynności materialno-technicznej zameldowana pod oznaczonym adresem na pobyt czasowy, nie oznacza, że pobyt w tym miejscu nie ma w rzeczywistości charakteru stałego; 2. na podstawie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem zasady praworządności przez nieprawidłowo dokonaną subsumpcję, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób nienaruszający przepisów postępowania, co Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] potwierdził wprost w uzasadnieniu wyroku, wskazując na staranne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i profesjonalny sposób przedstawienia argumentacji rozstrzygnięcia wydanej decyzji, natomiast uchylenie decyzji organów obydwu instancji wynika z dezaprobaty Sądu dla dokonanej przez organy oceny, co prowadzi do konkluzji, że brak było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wskazaną przez Sąd podstawę rozstrzygnięcia; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie, mimo że istniały przesłanki, aby skargę oddalić, albowiem uchylona decyzja Wojewody [...] jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, w szczególności nie zaistniało naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, a dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez A.M. miejsca pobytu stałego określonego w ewidencji ludności w lokalu mieszkalnym położonym przy ulicy [...] we [...]. Dokonując analizy zgromadzonego przez organy administracji publicznej zgromadzonego materiały dowodowego oraz wynikających z nich istotnych okoliczności faktycznych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dotyczących między innymi daty opuszczenia przez A.M. spornego lokalu mieszkalnego, który to fakt był bezpośrednio związany z umieszczeniem małoletniej w rodzinie zastępczej i ustanowienia opiekuna prawnego oraz ustaleniem w drodze prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2009 r. miejsca zamieszkania każdorazowego miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i będące tego następstwem zamieszkanie w [...] i zerwanie więzi z spornym lokalem mieszkalnym, podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że została spełniona wbrew stanowisku Sądu I instancji przesłanka dobrowolnego i trwałego opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanka niedopełnienia obowiązku wymeldowania, które stanowią podstawę prawną do wydania z urzędu przez organ ewidencyjny decyzji w przedmiocie wymeldowania. Podstawę prawną objętej kontrolą sądową decyzji stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W myśl tego przepisu, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 , wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 (dysponujących tytułem prawnym do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Za "pobyt stały" w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu uważa się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, tj. z wolą koncentracji w danym miejscu swych spraw życiowych. Z kolei "opuszczenie miejsca stałego pobytu" (lokalu) związane jest z zerwaniem związków z miejscem (lokalem) dotychczasowym i skoncentrowaniem swych spraw życiowych w innym miejscu. W świetle art. 35 ustawy o ewidencji ludności do wymeldowania w trybie administracyjnym niezbędne jest więc łączne spełnienie przesłanek: faktycznego opuszczenia lokalu i niedopełnienia obowiązku wymeldowania się. Należy wskazać, że ustawodawca nie sprecyzował, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. To w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przepis ten nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Stwierdzenie, że osoba zmuszona do wyprowadzki podjęła kroki w tym kierunku, może uzasadniać przyjęcie, że w istocie nie doszło do opuszczenia miejsca zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również w swoich wyrokach, że nawet jeżeli sama przyczyna opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie w sprawie wymeldowania, nie była dobrowolna, to następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej zmierzającej do odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła (wyrok NSA sygn. akt II OSK 352/07, z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 757/08, z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 2/08, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1569/07, z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14, z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17). W wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2025/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu mieszkalnego należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do członków rodziny). Innymi słowy, chodzi tu o te wszystkie sytuacje, gdy opuszczenie miejsca pobytu stałego jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w tej sytuacji chęć skarżącego kasacyjnie ponownego zamieszkania w dotychczasowym miejscu zameldowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy a utrzymywanie zameldowania skarżącego kasacyjnie, prowadziłoby do utrzymywania fikcji meldunkowej. Powyższe stanowisko zostało następnie potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2418/18. Powyższy pogląd odnośnie interpretacji przesłanek opuszczenia stałego miejsca pobytu uzasadniających wymeldowanie w całości podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Mając powyższe rozważania na uwadze podzielić należy stanowisko strony skarżącej kasacyjne, że zasadne było stanowisko organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie dotyczące dobrowolności opuszczenia przez skarżącą przedmiotowego lokalu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w kontekście umieszczenia małoletniej wówczas skarżącej w rodzinie zastępczej, iż zamiar opuszczenia lokalu przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych należy oceniać głównie poprzez ocenę zachowania ich przedstawicieli ustawowych, ewentualnie osób, które sprawują nad nimi faktyczną opiekę. Osoby te są bowiem zobowiązane do wykonania obowiązku meldunkowego za osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnej (art. 9a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a obecnie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 10 września 2010 r. o ewidencji ludności). Chodzi tu zwłaszcza o rodziców, którym przysługuje władza rodzicielska, jak również o opiekunów prawnych dziecka. W pewnych sytuacjach decyzja o zmianie miejsca pobytu dziecka może zostać podjęta przez sąd rodzinny, w związku z umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej albo w placówce opiekuńczo-wychowawczej w przypadku, gdy jego dobro jest zagrożone. Opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę małoletnią, będące następstwem orzeczenia sądu rodzinnego o umieszczeniu tej osoby w rodzinie zastępczej należy uznać za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ww. ustawy z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 174/08, jak i wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2264/11. Niewątpliwie trudno w przypadku czteroletniego dziecka (tyle lat miała A.M. w chwili umieszczenia w rodzinie zastępczej) mówić o świadomym zamiarze opuszczenia miejsca pobytu stałego. Jednakże należy tu przywołać utrwalone już stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie – prezentowane w odniesieniu do poprzedniej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jednakże zachowujące aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym - zgodnie z którym wolę dziecka wyrażają jego przedstawiciele ustawowi lub opiekun dziecka. Opuszczenie spornego lokalu przez małoletnią A.M. wypełnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przesłankę dobrowolności, ponieważ jak już wskazano, w przypadku osoby małoletniej okoliczności dotyczące opuszczenia miejsca zameldowania przez nią muszą być oceniane w kontekście zachowania jej opiekuna, a wskutek orzeczenia sądu I. K.-M. zapewniła A.M. miejsce pobytu w swoim mieszkaniu przy ulicy [...] w [...]. Decyzja skutkująca zmianą miejsca pobytu dziecka podjęta została przez sąd rodzinny, który umieszczając małoletnią w rodzinie zastępczej, kierował się przede wszystkim jej dobrem i co również ma istotne znaczenie – decyzja ta jest wynikiem zgodnych z prawem działań organów państwa. W konsekwencji należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że opuszczenie przez małoletnią A.M. dotychczasowego miejsca pobytu stałego, jest równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem przez nią spornego lokalu mieszkalnego. Towarzyszące opuszczeniu spornego lokalu mieszkalnego okoliczności jak i następujące w późniejszym okresie pozwalają przyjąć, że opuszczenie tego lokalu miało również charakter trwały. Świadczy o tym nie tylko okres przez jaki małoletnia zamieszkuje w innym lokalu położonym w [...] wraz z rodziną zastępczą, ale także takie okoliczności jak zerwanie wszelkich więzi z dotychczasowym miejscem pobytu stałego przejawiające się brakiem przebywania w tym lokalu przez cały ten okres chociażby przez kilka dni, jak również ustalenie, że w tym lokalu mieszkalnym nie posiada żadnych swoich rzeczy. Powyższe świadczy, że centrum życiowym małoletniej od 2009 r. jest lokal mieszkalny zajmowany przez rodzinę zastępczą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 27b ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, które to przepisy uzasadniają posiadanie jednocześnie przez jedną osobę zameldowania na pobyt stały i czasowy, co stanowiło błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że stanowi to brak podstaw do przyjęcia w realiach niniejszej sprawy, iż utrzymanie zameldowania na pobyt stały stanowiłby utrzymanie fikcji meldunkowej, gdyż pobyt czasowego zameldowania małoletniej w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej jest usprawiedliwiony, został konkretnie ustalony, jest przewidywalny i przemijalny. Oceny zamiaru uczynienia centrum życiowego małoletniej A.M. w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej tj. [...] nie zmienia fakt zameldowania jej w tym miejscu na pobyt czasowy. Fakt, że dana osoba została w drodze czynności materialno-technicznej zameldowana pod oznaczonym adresem na pobyt czasowy nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej wymeldowanie z pobytu stałego, mimo, że powołane w/w przepisy ustawy o ewidencji ludności umożliwiają posiadanie jednocześnie przez daną osobę meldunku na pobyt stały i czasowy. Podstawą zameldowania na pobyt czasowy było zgłoszenie dokonane przez I. K.-M., a organ dokonujący zameldowania oparł się na tym oświadczeniu, nie prowadząc żadnego postepowania wyjaśniającego w tym zakresie. Złożenie takiego oświadczenia nie wyklucza możliwości badania czy osoba taka nie spełniła przesłanek uzasadniających jej wymeldowanie z pobytu stałego. W postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego organ ma obowiązek ustalenia, czy dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu dobrowolnie i trwale. Posiadanie meldunku na pobyt czasowy może stanowić w zależności od indywidualnych okoliczności danej sprawy jedną z przesłanek oceny dobrowolności i trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego. W niniejszej sprawie ustalone okoliczności faktyczne przez organy administracji publicznej dają podstawę do przyjęcia, że centrum życiowe małoletniej od 2009 r. do chwili wydania decyzji znajduje się w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej a nie w spornym lokalu mieszkalnym. W postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego organ meldunkowy ustalając, że osoba opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, a zatem czy spełnione zostały okoliczności uzasadniające wymeldowanie z pobyt stałego. Władny jest organ ocenić charakter pobytu czasowego pod innym adresem, lecz nie w celu zakwestionowania samego faktu zameldowania na pobyt czasowy ale w kontekście spełnienia przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, gdyż ma to jak w niniejszej sprawie znaczenie dla jej wyniku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przestawione w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1762/10 wydanego w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w tym orzeczeniu ani z treści art. 15 ust. 1 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ani z innego przepisu ustawy nie wynika, by w przypadku opuszczenia przez daną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego w wyniku woli tej osoby i skoncentrowania następnie w innym lokalu swych interesów życiowych, późniejsza czynność w postaci zameldowania na pobyt czasowy stanowiła przeszkodę w orzeczeniu o wymeldowaniu z pobytu stałego. Czynność w postaci zameldowania nie ma charakteru ostateczności w znaczeniu takim, jak w przypadku decyzji administracyjnej. W postępowaniu o wymeldowanie osoby z lokalu z pobytu stałego właściwy organ gminy nie jest związany faktem zameldowania tej osoby na pobyt czasowy w innym lokalu. Z uwagi na brzmienie art. 25, art. 28 oraz art. 31 i art. 33 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności stanowisko to zachowuje aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż przeprowadzając postępowanie administracyjne organy naruszyły wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 12, aut. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. Beck, str. 44). W niniejszej sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego co zresztą zostało zauważone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji zwrócił uwagę na "staranne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i profesjonalny sposób przedstawienia argumentacji w uzasadnieniu decyzji" (str. 14 uzasadnienia). Dokonując analizy akt sprawy administracyjnej, przeprowadzonych czynności wyjaśniających, powyższe stanowisko należy podzielić. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń w zakresie stosowanych przepisów postępowania, które mogłoby to stanowisko podważyć. Nadto uznając, że organ, jak wynika z przestawionej wyżej analizy zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, zastosował właściwe przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, dokonał właściwej ich wykładni, brak podstaw, aby naruszenie tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego dotyczyło w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), wynikowym, stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten reguluje jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. W szczególności skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym polegało naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności w zakresie w jakim reguluje on przesłanki procesowe wydania decyzji w przedmiocie wymeldowania. Podstawą tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie może stanowić naruszenie przesłanek materialnych uzasadniających wydanie decyzji o wymeldowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe (tj. uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie) Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Artykuł 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wydanie orzeczenia reformatoryjnego nie tylko w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, ale również przepisów postępowania. Wolą ustawodawcy było zatem rozszerzenie możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc orzekania bezpośrednio także co do samej skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warunkiem skorzystania z możliwości, jakie daje ten przepis jest zaistnienie sytuacji, w której istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Innymi słowy, mając na uwadze zasadę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawach w których uchybienia sądu I instancji nie polegały na pominięciu istotnych dla sprawy kwestii, bądź konieczności ponownego ich zbadania, co do zasady istnieje możliwość wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, której istota została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania organy uczyniły to z zachowaniem wszystkich zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której konkretyzacja w zakresie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego nastąpiła w art. 77 § 1 k.p.a. oraz z zachowaniem zasady swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wszechstronne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w przypadku postępowań uruchamianych z urzędu i rozstrzygnięć nakładających na stronę określony obowiązek. Organ jako gospodarz postępowania, wydanie władczego rozstrzygnięcia, poprzedzić winien przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony, lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji przeprowadziły wszystkie konieczne czynności dowodowe pozwalające ustalić nie tylko datę opuszczenia przez wnoszącą skargę spornego lokalu mieszkalnego, ale także okoliczności temu faktowi towarzyszące, a związane z umieszczeniem skarżącej w rodzinie zastępczej, ustanowieniem opiekuna prawnego oraz ustaleniem miejsca jej zamieszkania jako każdorazowe miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie nie tylko w dołączonych do akt administracyjnych dokumentach, w szczególności w postanowieniu sądu powszechnego w przedmiocie umieszczenia w rodzinie zastępczej, jak i informacjach udzielonych przez samego opiekuna prawnego skarżącej I. K.-M. Fakt zerwania wszelkich więzi przez stronę ze spornym lokalem mieszkalnym znajduje również potwierdzenie również w takich okolicznościach jak brak w nim jakichkolwiek rzeczy stanowiących własność strony, zamieszkanie z rodziną zastępczą w lokalu mieszkalnym położonym w [...], a więc w miejscowości znacznie oddalonej od [...] gdzie jest położony sporny lokal mieszkalny, czy też nawet brak krótkotrwałego przebywania w tym lokalu po 2009 r. Tym samym podniesiony w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Należy nadmienić, że najemcą spornego lokalu mieszkalnego był dziadek strony A.B., któremu umowę najmu wypowiedziano ze skutkiem prawnym na dzień 30 czerwca 2018 r. Otwarcie spornego lokalu mieszkalnego przez zarządcę bez uprzedniego poinformowania o tym fakcie strony niniejszego postępowania, nie ma wpływu na ocenę przesłanek uzasadniających przyjęcie, iż strona opuściła dobrowolnie i trwale miejsce zameldowania na pobyt stały w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Tak samo należy ocenić zarzut dotyczący braku poinformowania strony o wysokości zadłużenia w stosunku do spornego lokalu w postępowaniu o wymeldowanie co miałoby stanowić naruszenie art. 9 k.p.a. zasady informowania strony. Zasada ta bowiem dotyczy udzielania informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia organu - w niniejszej sprawie dotyczy to kwestii wymeldowania, a nie ewentualnego zawarcia umowy najmu, która to sprawa, jak zasadnie podniosły organy, jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Decyzją o wymeldowaniu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i nie ma wpływu na kwestie dotyczące ustalenia strony prawa do danego lokalu mieszkalnego. Ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego, dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu. Jak już wyżej wskazano przy omawianiu zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności ustalenia faktyczne poczynione przez organy pozwalają przyjąć, iż małoletnia, która od 2009 r. posiada swoje centrum życiowe w [...] - w miejscu zamieszkiwania ustanowionej rodziny zastępczej - dobrowolnie i trwale opuściła miejsce pobytu stałego. O trwałości omawianego opuszczenia świadczy fakt, że z powodu umieszczenia w rodzinie zastępczej od 2009 r. nie przebywa w miejscu zameldowania na pobyt stały i nie jest obecnie możliwe, żeby mogła powrócić do spornego lokalu i zamieszkać w nim ponownie. Natomiast okoliczności towarzyszące opuszczeniu spornego lokalu mieszkalnego związane z umieszczeniem w rodzinie zastępczej i zamieszkanie z nią pozwalają traktować taką sytuację na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu mieszkalnego, w którym małoletnia była zameldowany na pobyt stały. Skoro zatem małoletnia A.M. dobrowolnie i trwale opuściła sporny lokal mieszkalny, w którym była zameldowana na pobyt stały, a jej przedstawiciel prawny - ustanowiony przez sąd opiekun I. K.-M. zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności nie wykonał obowiązku wymeldowania wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy, zgodnie z art. 35 ustawy organ administracji publicznej był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wymeldowania. Tym samym zaskarżona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. orzekająca o wymeldowaniu A.M. z miejsca pobytu stałego odpowiada prawu i brak jest podstaw prawnych uzasadniających wyeliminowane jej z obrotu prawnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje deklarowana w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżącą chęć ponownego zamieszkania w dotychczasowym miejscu zameldowania na pobyt stały z chwilą uzyskania pełnoletniości i kontynuowania nauki w szkole muzycznej co ma nastąpić w lipcu 2023 r. z chwilą upływu okresu na jaki została zameldowana na pobyt tymczasowy w [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy, mają na celu odzwierciedlać aktualny stan rzeczywisty. Tym samym utrzymanie zameldowania na pobyt stały skarżącej w mieszkaniu położonym we [...] prowadziłoby do utrzymania fikcji meldunkowej. W tym miejscu należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniom skarżącej odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił w niej nie tylko w sposób bardzo szczegółowy poczynione ustalenia faktyczne, wskazując z jakich przeprowadzonych dowodów one wynikają, ale także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Tym samym uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. winna ona zostać oddalona w całości. Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Mając na uwadze, że wnosząca skargę jest osobą małoletnią, nie posiadającą dochodów, przebywająca w rodzinie zastępczej na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 207 p.p.s.a. odstąpiona od zasądzenia od skarżącej A.M. na rzecz Wojewody [...] zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, mimo uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej.