II OSK 2065/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną II OSK 2065/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 4 marca 2013 r. H. i M. M. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w Z. o wymeldowanie K. S. z pobytu stałego w Z, ul. [...], gdyż nie mieszka ona w przedmiotowym lokalu od 1980 r. ani nie znajdują się tam jej rzeczy osobiste. Jako adres zamieszkania K. S. wnioskodawcy wskazali: Z., ul. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Żerków, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 z późn. zm.), orzekł o wymeldowaniu K. S. z pobytu stałego w miejscu wskazanym we wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz zaznaczył, że wcześniejsza decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. o wymeldowaniu strony została uchylona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustalił, że lokal położony w Z. przy ul. [...] nie jest zamieszkały przez stronę i nie ma tam jej rzeczy osobistych. Strona opuściła lokal dobrowolnie i od tego momentu nie toczyło się żadne postępowanie o przywrócenie posiadania nieruchomości. Strona nie posiada kluczy od wejścia głównego do kamienicy, w której znajdują się trzy mieszkania, dysponuje natomiast kluczami do lokalu, w którym, jak twierdzi, zamieszkuje. Na rozprawie administracyjnej strona przedstawiła rachunek za energię elektryczną, na którym figuruje jako nabywca, jednak rachunek jest doręczany na adres przy ulicy [...] w Z., gdyż jak stwierdziła: "to tam przebywa, a rachunek trzeba opłacić w terminie". Burmistrz zaznaczył, że na ten adres była doręczana wszelka korespondencja w niniejszej sprawie, adresowana do strony. Po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymeldowania strony ze spornego lokalu. Z przesłuchań świadków wynika, że strona nie mieszka przy ul. [...]. Świadek A. W. zeznała, że nie widuje strony w miejscu stałego zameldowania od około 1988 r. Mieszkanie, w którym odwołująca się jest zameldowana wygląda tak, jakby nikt w nim nie mieszkał. Dalej świadek stwierdziła, że zna obecne miejsce zamieszkania strony – Z., ul. [...], bowiem pod tym adresem strona udzielała świadkowi informacji jako rachmistrzowi spisowemu. Świadek Z. D. zamieszkała w Z. przy ul. [...] zeznała, że strona jest jej sąsiadką i zamieszkuje w budynku pod numerem 16 od końca 1980 r. lub od początku 1981 r. Pod tym adresem świadek widuje stronę i tutaj stronę odwiedzają goście. Fakt zamieszkania strony w budynku przy ul. [...] potwierdziła też A. C., zamieszkała przy ul. [...]. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że strona nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania od około 1980 r., a zatem doszło do opuszczenia miejsca stałego pobytu. Strona przez okres ponad 30 lat nie podjęła żadnej próby powtórnego zamieszkania w przedmiotowej nieruchomości, nie skorzystała też z przysługujących jej środków zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania, jak powództwo posesoryjne czy żądanie eksmisji z należnego jej lokalu zajmujących go osób. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S. podniosła, że wnioskodawcy nigdy nie byli i nie są dysponentami mieszkania należącego do skarżącej, w którym skarżąca jest zameldowana od 1955 r. Podkreśliła, że wnioskodawcy zmienili zamek w drzwiach wejściowych do budynku i w ten sposób próbują wmówić skarżącej, że sama opuściła nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przez Sądem I instancji skarżąca okazała oryginał postanowienia Sądu Rejonowego w Jarocinie z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. S. (sygn. akt [...]), z którego wynika, że spadkobiercą jest między innymi skarżąca, natomiast nie są nimi wnioskodawcy. Skarżąca okazała decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 1998 r., na której wymieniony jest adresat H. M., wskazany w decyzji jako administrator budynku. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji na przestrzeni całego postępowania, przyjmując je za własne oraz uczynił je podstawą prowadzonych rozważań. Sąd stwierdził, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy ustaliły w sposób niewątpliwy, że skarżąca nie koncentruje swojego życia pod adresem: ul. [...] w Z., i to od wielu lat. Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, czy skarżąca przestała mieszkać pod tym adresem na początku lat 80-tych, jak piszą wnioskodawcy we wniosku o wymeldowanie oraz wskazuje jeden ze świadków, czy pod koniec lat 80-tych, jak wskazuje drugi ze świadków. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, na osobie, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, spoczywa obowiązek wymeldowania się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. W przypadku zaniechania tego obowiązku, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu - decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego. Odnosząc się do kwestii braku tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w Z., Sąd I instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu na to, że wnioskodawcy dysponowali w chwili wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, jednak decyzja w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się może być wydana z urzędu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, K. S., działająca przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że pomimo złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną sprawa mogła być prowadzona z urzędu oraz dowolne przyjęcie, że skarżąca w sposób dobrowolny opuściła mieszkanie, podczas gdy wnioskodawcy uniemożliwili jej fizyczne wejście, wymieniając zamki w drzwiach, co nie wypełnia koniecznej przesłanki wymeldowania, tj. opuszczenia nieruchomości; 2. przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wobec braku oznaczenia stron postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. wobec braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez danie wiary zeznaniom Z. D., pomimo przyznania o zaprzestaniu kontaktów, co mogło mieć wpływ na obiektywność świadka, a także uznanie zeznań innych świadków za wiarygodne, podczas gdy wskazywane czas opuszczenia lokalu różni się o 7 lat i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie sprzecznego materiału dowodowego, organ pominął również fakt toczących się spraw własnościowych, przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. ustalenie stron w danej sprawie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak skierowania decyzji do wszystkich właścicieli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, kto jest stroną postępowania. Obowiązkiem organu było zawiadomienie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w Z., ul. [...]. Zaniechanie organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie odmiennego stanu faktycznego sprawy. Zeznania świadków nie są wiarygodne, potwierdzają trwający konflikt i niechęć do skarżącej, co więcej są rozbieżne w kwestii czasu opuszczenia lokalu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie adresatem decyzji powinien być właściciel lokalu lub wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Ponadto nie zostało wykazane, aby skarżąca opuściła lokal mieszkalny dobrowolnie i miała zamiar związania się z nowym miejscem. Jest bezsporne, że skarżąca przebywa w innym miejscu, gdyż nie ma fizycznych możliwości korzystania ze swojego mieszkania, w którym jest od urodzenia zameldowana. Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i M. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, wnieśli o jej oddalenie. W odpowiedzi wyjaśniono, że kwestią problematyczną jest ustalenie właściciela nieruchomości przy ul. [...], gdyż w księdze wieczystej są jeszcze wpisy niemieckie. W nieruchomości od początku lat 80. Zamieszkują H. i M. M., którzy prowadzą na parterze kamienicy księgarnię. Obecnie chcąc uregulować stan nieruchomości wnieśli o wymeldowanie K. S.z lokalu. Żerków jest małą miejscowością i wszyscy wiedzą, że K. S. zamieszkuje przy ul. [...]. Pracownik organu dwukrotnie próbował wejść do lokalu przy ul. [...], jednak skarżąca nie pojawiła się na wizji lokalnej i uniemożliwiła dokonanie czynności, a przecież mogłaby jednoznacznie w ten sposób wykazać swoje racje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Żerków z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wymeldowania K. S. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w Z. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którymi osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W tym miejscu warto zauważyć, że zgodnie z art. 6 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez organy administracji oraz przyjęte przez Sąd I instancji były wystarczające dla uznania, że skarżąca kasacyjnie nie przebywa pod adresem w Z. przy ul. [...] od lat 80. XX wieku, przy czym znaczenia dla sprawy nie ma fakt, czy opuszczenie lokalu miało miejsce na początku lat 80. czy też pod ich koniec, gdyż niezależnie od dokładnej daty opuszczenia lokalu nieprzebywanie przybrało charakter trwały. Fakt nieprzebywania w spornym lokalu został bowiem potwierdzony przez samą skarżącą, która zamieszkuje w Z. przy ul. [...]. Istotną sporną kwestią podnoszoną przez skarżącą było to, czy opuszczenie lokalu było dobrowolne, gdyż w braku dobrowolności skarżąca upatruje negatywnej przesłanki do wymeldowania. Wyjaśnienia jednak w tym miejscu wymaga, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. W konsekwencji za dobrowolne opuszczenie mieszkania i okoliczność uzasadniającą spełnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy należy uznać także taką sytuację, gdy osoba usunięta z mieszkania lub zmuszona do tego, nie skorzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu lub środki te nie będą skuteczne prawnie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2122/11, z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1049/10). Natomiast ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, jak zasadnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2014r., II OSK 644/13, nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Pojmowanie bowiem trwałości jako synonimu określenia "na zawsze" powodowałoby niemożność wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie. W myśl zaś art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu. W żadnej mierze interpretacja okoliczności faktycznych nie może zatem prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w nim nie zamieszkuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżąca nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] od kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu lat i w tym czasie ani nie występowała na drogę sądową w celu przywrócenia utraconego posiadania, ani w żaden inny formalny sposób nie zgłosiła niemożliwości wejścia do lokalu, w którym była zameldowana czy to do organów Policji czy to do sądu. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że fakt nieprzebywania w lokalu przy ul. [...] w Z. od lat 80. XX w. bez podejmowania działań zmierzających do odzyskania możliwości stałego zamieszkiwania w lokalu czyni zasadnym uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącej. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca wystąpiła co prawda o wydanie kluczy czy o stwierdzenie nabycia spadku, ale miało to jednak miejsce dopiero wówczas, gdy H. i M. M. rozpoczęli proces regulowania sytuacji prawnej nieruchomości. Żadne wcześniejsze działania mające na celu odzyskanie posiadania, o jakim wspomina skarżąca, nie mają natomiast żadnego odzwierciedlenia w dokumentach urzędowych. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanowiących przesłankę wymeldowania oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Jeśli zaś idzie o kwestię prowadzenia postępowania na wniosek osób niemających interesu prawnego, to podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania może być prowadzone z urzędu, zatem fakt złożenia wniosku przez osoby niebędące właścicielem nieruchomości nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że postępowanie to powinno zostać zniesione. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów związanych z brakiem udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania – wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], to należy uznać, iż również i te zarzuty nie mogły wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11 właściciele czy też współwłaściciele nieruchomości/lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie czy z którego ma nastąpić wymeldowanie osoby trzeciej są stronami tego postępowania. Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się także pogląd, że uprawnionym do zgłoszenia zarzutu niewzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim (wyr. NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08). Sąd administracyjny nie jest zatem zobowiązany do tego, aby w sytuacji, gdy strony nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu działać za strony, które mogą być niezainteresowane udziałem w postępowaniu. Co do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to godzi się zauważyć, że kwestia ustalenia kręgu współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek wymeldowania stanowi potwierdzenie okoliczności faktycznych dla celów ewidencyjnych, nie ma wpływu na prawa ani obowiązki współwłaścicieli. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak skierowania decyzji do wszystkich współwłaścicieli. Stosownie bowiem do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadą nieważności dotknięta jest decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, gdyż decyzja została skierowana w stosunku do podmiotu, którego dotyczy wymeldowanie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.