III SA/Gl 1616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska –Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Protokolant Izabela Maj- Dziubańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1) stwierdza nieważność § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. Rada Gminy L. działając w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., poz. 3369. W § 2 uchwały Rada Gminy L. uchwaliła, że: ,,Przepisy uchwały mają zastosowanie do wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie postępowań o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży." W § 3 uchwały Rada Gminy L. uchwaliła, że: "§ 1 ust. 2 nie ma zastosowania do miejsc usytuowania i podawania napojów alkoholowych utworzonych przed dniem podjęcia uchwały i funkcjonujących w chwili wejścia w życie uchwały." Wojewoda [...] w oparciu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w § 2 i § 3, jako sprzecznej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości precyzyjnie wskazuje materię, która powinna zostać uregulowana przez radę gminy w akcie prawa miejscowego, podjętym na jego podstawie. Ustawodawca wskazał, że rada gminy ma obowiązek ustalić zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które należy rozumieć jako zasady rozmieszczenia punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, w tym w szczególności, względem miejsc czy obiektów chronionych przez ustawę oraz uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. W ocenie organu skarżącego, poza delegacją zawartą w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości pozostają przepisy § 2 i § 3 skarżonej uchwały, gdyż nie dotyczą ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz decydują o bycie postępowań wszczętych a niezakończonych przed datą ich wejścia w życie, bądź też wyłączają spod władztwa przepisów uchwały te miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które w dniu wejścia w życie przepisów uchwały już funkcjonowały. Reasumując organ stwierdził, że Rada Gminy L. podejmując uchwałę nr [...] , uczyniła to z naruszeniem obowiązującego prawa, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez uregulowania zawarte w przepisie § 2 i § 3 uchwały. Działanie takie stanowi istotne naruszenie prawa i na mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje organowi nadzoru prawo do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 2 i § 3. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy L. poinformował, iż na najbliższej sesji Rady Gminy L. , która zaplanowana jest na dzień 30 grudnia 2014 r., przedstawiony będzie projekt uchwały w przedmiocie uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, a tym samym zaskarżona uchwała zostanie wyeliminowana z obiegu prawnego. Z uwagi na powyższe, o ile uchwała w przedmiocie uchylenia zaskarżonej uchwały zostanie podjęta, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] będzie bezprzedmiotowe. Zatem wnosi o umorzenie postępowania sądowego. W kolejnym piśmie procesowym Przewodniczący Rady Gminy L. poinformował, że Rada Gminy L. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy L. z 6 czerwca nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została natomiast wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy L. z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby, która znajdzie się w okolicznościach pozwalających na zastosowanie wynikających z niej norm prawnych. Bezspornym jest przy tym, iż zaskarżona uchwała nie miała jednorazowego zastosowania, lecz mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Stosownie do treści tego przepisu rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Przepis ten ma charakter normy upoważniającej do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Przez zasady te należy rozumieć położenie punktów sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę. "Usytuowanie" to położenie, lokalizacja, umiejscowienie; natomiast umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmie względem czegoś. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może zatem dotyczyć innych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., II GSK 1200/12, publ.: www.nsa.gov.pl). W tym miejscu przywołać należy także wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (publ.: LEX nr 597353) w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że słusznie wskazał organ nadzoru, iż Rada Gminy L. podejmując zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uczyniła to z naruszeniem obowiązującego prawa, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez uregulowanie w przepisie § 2 i § 3 uchwały materii, do uregulowania której nie była uprawniona. Poza delegacją zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy pozostaje § 2 skarżonej uchwały rozstrzygający o bycie postępowań wszczętych przed wejściem w życie przepisów uchwały i prowadzonych przez organ wykonawczy gminy oraz § 3 skarżonej uchwały wyłączający stosowanie poszczególnych przepisów uchwały z uwagi na fakt wcześniejszego usytuowania miejsc podawania lub sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy. Obydwa zaskarżone przepisy nie dotyczą ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz decydują o bycie postępowań wszczętych a niezakończonych przed datą ich wejścia w życie, bądź też wyłączają spod władztwa przepisów uchwały te miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, które w dniu wejścia w życie przepisów uchwały już funkcjonowały. W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się z kolei do wniosku Przewodniczącego Rady Gminy L. o umorzenie postępowania z uwagi na podjętą 2 lutego 2015 r. uchwałę Rady Gminy L. nr [...] , uchylającą zaskarżoną uchwałę, należy zwrócić uwagę, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7), gdzie stwierdził, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10 oraz z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1554/10 (publ.: www.nsa.gov.pl.). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła mieć zastosowanie do sytuacji z przeszłości bądź teraźniejszości. W świetle powyższych okoliczności, wobec stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w zaskarżonych przepisach uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane.