III SA/Gl 1668/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w sprawach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nadzoru postanawia: oddalić wniosek. Dnia [...] (data stempla pocztowego) skarżąca Gmina P. wniosła skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, w której zamieściła dodatkowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu powyższego wskazała, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach nie zakończy się przed upływem roku budżetowego, tj. 31 grudnia 2009 r. W związku z tym plan wydatków budżetu Gminy zamieszczony w dziale 600 rozdz. 60014 § 6050 ustalony zarządzeniem Wójta Gminy P. z dnia [...] nr [...], którego nieważność stwierdzono zaskarżoną uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] nr [...] będzie musiał być wykazany w sprawozdaniach dotyczących wykonania budżetu za rok 2009 w kwotach uwzględniających skutki rozstrzygnięcia nadzorczego. To z kolei spowoduje wystąpienie rozbieżności pomiędzy planem wydatków w dz. 600 rozdz. 60014 § 6050, a jego wykonaniem, które w ocenie skarżącej należy traktować w kategorii "trudnych do odwrócenia skutków". Tym bardziej, że osoby odpowiedzialne za prowadzenie gospodarki finansowej zostaną wówczas pociągnięte do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustosunkowując się do treści złożonego wniosku Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, iż możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania nie dotyczy aktów nadzoru. Te bowiem nie można zaliczyć do kategorii aktów terenowych organów administracji rządowej, ponieważ zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt K 3/99 brak jest organizacyjnej i funkcjonalnej podległości regionalnych izb obrachunkowych wobec Rady Ministrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże sąd może na wniosek strony wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zaistnieją szczególne okoliczności uzasadniające takie orzeczenie, tj. gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uwzględnienie wniosku o udzielenie tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest jednak uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, iż wspomniany akt bądź czynność dotyczy tych form działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. Skoro bowiem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. stanowi o innych niż wymienione w pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej to tym samym użyte w art. 61 § 1 określenie "akty i czynności" nie może odnosić się do aktów wymienionych w kolejnych punktach art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. W tym też kierunku opowiadało się dotychczasowe orzecznictwo na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdzie zaznaczono, iż wstrzymanie wykonania wszelkiego rodzaju uchwał i rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego oraz organów sprawujących nad tym samorządem nadzór nie jest dopuszczalne – vide: postanowienie NSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54 oraz postanowienie NSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 708/03, Wspólnota 2003/18/54. Za niedopuszczalnością wstrzymania wykonania rozstrzygnięć nadzorczych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przemawia ponadto wynikająca z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) regulacja zezwalająca organowi nadzoru samodzielnie decydować o wstrzymaniu wykonania uchwały, co do której wszczęto postępowanie w sprawie jej nieważności. Co więcej zauważyć należy, iż wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd byłoby orzeczeniem contra legem, jako że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera odrębną regulację prawną w tej materii stanowiąc, iż stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. Tym samym uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego niweczyłoby skutki przyjętego w ustawie rozwiązania, którego charakter prawny pozwala na zaliczenie go do regulacji bezwzględnie obowiązujących. W tych okolicznościach przyjąć należało, iż art. 61 § 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. nie stanowi podstawy do wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym bardziej, że niezbędnym warunkiem zastosowania tego przepisu przez Sąd jest istnienie w zaskarżonym akcie elementu wykonalności w znaczeniu prawnym, tj. dopuszczalności jego wykonania. Nie dotyczy on bowiem aktów, które pozbawione są elementu wykonalności. W przypadku rozstrzygnięć organów nadzoru, które są aktami szczególnego rodzaju jako że nie mają do nich zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych, ich wykonalność łączy się z prawomocnością. Ta bowiem oznacza, iż wskazane rozstrzygnięcie jest niewzruszalne tzn. nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. Co więcej korzysta ono z powagi rzeczy osądzonej wskutek zakończenia sporu między stronami. W myśl art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ponieważ dopiero z tym momentem akt nadzoru staje się co do zasady wykonalny przyjąć należy, iż dopóki nie stanie się on prawomocny, nie wywiera skutku prawnego, a uchwała której nieważność stwierdzono obowiązuje i może być wykonywana. Nie ma bowiem żadnych sformułowanych przez ustawodawcę przesłanek ani modelowych rozwiązań o charakterze szczególnym aby przed upływem terminu do wniesienia skargi lub przed rozstrzygnięciem przez Sąd sporu między jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzorczym wykonywać takie rozstrzygnięcie (vide: B.Dolnicki: Samorząd terytorialny. Kraków 2003 r., s. 282). Podobnie zawarta w treści art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podlegająca ochronie sądowej jest instytucjonalnym zapewnieniem tym jednostkom tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminów określonych w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Konkludując stwierdzić należało, iż złożony przez Gminę P. wniosek dotyczy nieprawomocnego rozstrzygnięcia, które jeszcze nie podlega wykonaniu. Ponadto nie odpowiada też wymogom formalnym art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy p.p.s.a. i przez to jest niedopuszczalny. Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd postanowiono orzec jak w sentencji.