III SA/Gl 184/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Dnia 7 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga L. K. – dalej strona, skarżący- na decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2018 r. Stan sprawy jest następujący: W dniu 31 sierpnia 2018 r. skarżący jako funkcjonariusz Komisariatu IV Policji w B. złożył w Komisariacie "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jego wysokości" za okres od sierpnia 2015 r. do sierpnia 2018 r. W dniu 16 października 2018 r. skarżący otrzymał decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. odmawiającą przyznania równoważnika. W decyzji wskazano, że oświadczenie wpłynęło 3 września do Zespołu Finansów i Zaopatrzenia KMP w B. Podkreślono, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji konstytutywnej która wywołuje skutki prawne tylko na przyszłość. Komendant wskazał także, że skarżący otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego i tym samym nie może otrzymać już równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej wniósł odwołanie skarżący nie godząc się z jej treścią. Decyzję tę w postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięciem nr [...] z dnia [...], podzielając argumenty prawne wskazane przez organ I instancji. Podniósł, iż o konieczności wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego mówi art. 97 ust. 5 ustawy o Policji - "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) wskazują, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r.,sygn. akt I OSK 450/11). Z charakteru decyzji rozstrzygających uprawnienia policjanta do świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pomoc finansowa na uzyskaniu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego), wynika, że odpowiedniego świadczenia nie można przyznać za okres wsteczny, a więc za czas, w którym policjant nie zgłosił żądania otrzymywania takiego świadczenia. Tak więc już z konstytutywnego charakteru decyzji wynika, że brak podstawy materialnoprawnej do nadania takiemu aktowi skutku wstecznego i tym samym przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres poprzedzający złożenie przez stronę oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia i jego wysokości. Dlatego zdaniem Komendanta organ I instancji słusznie odmówił przyznania stronie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od sierpnia 2015 do sierpnia 2018, o które to uprawnienie strona wystąpiła dnia 3 września 2018r. Organ zaznaczył, iż powyższe rozważania dotyczą osób będących funkcjonariuszami Policji gdzie w sprawie istnieje inna sytuacja, w której o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ubiega się osoba, która nie jest już policjantem, która z wnioskiem wystąpiła po dacie zwolnienia ze służby. Zdaniem Komendanta nie można przyjąć zapewnienia strony że oświadczenie złożyła w dniu 31 sierpnia 2018r. w ostatnim dniu pełnienia służby. Jako były funkcjonariusz skarżący powinien posiadać wiedzę, że z roszczeniem finansowym policjant występuje do organu, a w tym przypadku organem był Komendant Miejski Policji w B. Tak więc o wpływie oświadczenia mieszkaniowego /.../ do właściwego organu można mówić dopiero w dniu 3 września 2018r. W ocenie Komendanta jednak fakt ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ Komendant Miejski Policji w B. dokonał rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia, a nie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Komendant zauważył, iż ze względu na konstytutywny charakter decyzji kończącej postępowanie organy nie dokonały analizy czasu przejazdu na trasie S. – B. i z powrotem w celu ustalenia, czy S. jest miejscowością pobliską w stosunku do B. czy też nie, ponieważ wniosek dotyczący przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może być rozpatrywany za lata wstecz. Nie mniej jednak przytoczył definicję miejscowości pobliskiej, która została zawarta w postanowieniach art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i zgodnie z którą : miejscowość pobliska jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem Komendanta strona nie przedstawiła dokładnie czasu przejazdu na trasie S. – B., tylko ograniczyła się do przedłożenia wydruków internetowych ze wskazaniem czasu przejazdu. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący nieprawidłowo ocenił czas przejazdu wskazany w jego piśmie. Zgodnie z zacytowaną wyżej definicją miejscowości pobliskiej, nie można do czasu przejazdu wliczać czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant zamieszkuje oraz pełni służbę. Tak więc w omawianej trasie nie można zaliczyć do czasu przejazdu w obrębie S. - tj. 9 minut oraz czasu przejazdu w obrębie miasta B., tj. około 8 minut. Prawidłowo obliczony czas przejazdu na danej trasie we wskazanych godzinach wynosi 58 minut - jest to czas niezbędny na pokonanie trasy od przystanku S. Dworzec do K. i dalej do przystanku B. Dworzec autobusem linii [...]. Zatem nie można uznać, że S. jest miejscowością niepobliską do B., zatem roszczenie byłego policjanta uznano za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący organowi zarzucił:- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art, 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji , niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks Postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), w szczególności poprzez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej, i poprzedzającej ją decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że postanowienia art. 107 ustawy o Policji dotyczą również przepisów zawartych w rozdziale ósmym ustawy "mieszkania funkcjonariuszy Policji " i w związku z tym skarżący wskazał na 3 letni okres przedawnienia do uzyskania wnioskowanego świadczenia finansowego. Nie zgodził się z twierdzeniem organu odnośnie konstytutywności decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego pogląd ten jest niewłaściwy i nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie . Zakwestionował pogląd organu, że miejscowość, w której mieszka skarżący jest miejscowością pobliską, ponieważ istnieje wytypowane jednostkowe połączenie środkami komunikacji publicznej w ramach którego z miejsca zamieszkania skarżący może dojechać do miejsca pracy w 58 minut. Skarżący wskazał, że porusza się autobusem nr 91 i czas dojazdu do i z pracy łącznie wynosi ponad 2h.Podniósł, że nieistotna jest data wpływu do komórki organizacyjnej KMP lub organu, lecz decyzja winna być wydana po spełnieniu przesłanki przez funkcjonariusz jaką jest złożenie oświadczenia w sierpniu 2018 r. W związku z tym zdaniem skarżącego złożył wniosek w czasie pełnienia służby, ponieważ tak należy patrzeć na datę złożenia oświadczenia. Odpowiedź na powyższą skargę wniósł Komendant Wojewódzki Policji w K. wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał iż skarżący złożył oświadczenie wymagane do wypłaty równoważnika, niewłaściwemu podmiotowi. Na dokumencie widnieje data wpływu do organu, organem właściwym był Komendant Miejski Policji w B., a nie bezpośredni przełożony policjanta. Na dokumencie brak jest pieczęci daty wpływu do KP IV w B., brak jest jakiejkolwiek adnotacji bezpośrednio przełożonego skarżącego czy też Komendanta Komisariatu IV Policji w B. Dlatego w ocenie organu oświadczenie mieszkaniowe wpłynęło już po dacie zwolnienia ze służby w Policji. Na rozprawie skarżący zauważył, iż wniosek o przyznanie kosztów dojazdu i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego złożył w swoim komisariacie 31.08.2018r. ponieważ kończył służbę, zatem ten wniosek złożył z innymi dokumentami w tym kartą obiegową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od sierpnia 2015r do sierpnia 2018r. . Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002r.). Zgodnie z do treścią § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, organ nie może zatem przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.). Art. 92 ust. 1 ustawy znajduje się w jej rozdziale 8 " Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Z przyjętych w tym rozdziale rozwiązań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w pierwszej kolejności powinny być więc zaspokojone poprzez przyznanie lokalu mieszkalnego spełniającego wskazane w przepisach prawa (wymogi odpowiednia powierzchnia mieszkalna i położenie ). W przypadku, gdy ww. uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w oświadczeniu z 31.08.2018r złożonym w dniu 03.09. 2018 r. do Komendy Miejskiej Policji w B. domagał się przyznania równoważnika od 08.2015 do 08.2018r . Zaznaczenia wymaga, iż decyzjami Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...], [...], [...] były stronie przyznawane równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzje te były poprzedzone oświadczeniami mieszkaniowymi do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2015, 2016,2017, 2017, a w oświadczeniu wskazywano lokal własnościowy pod adresem S. ul. [...] za aktem notarialnym z [...] rep A [...]. Organu rozpoznając wniosek uznały, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik albowiem decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny. Decyzja w tym przedmiocie może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku , a nie sprzed jego złożenia. Nadto podkreślono, iż strona otrzymywała równoważnik za remont lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Analogicznie zatem w ocenie organów, gdy policjant na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego nie może otrzymać jednocześnie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego Sąd stwierdza, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 10 października 2015 r., I OSK 1294/14, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W powołanym wyroku Sąd wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje" oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Organ w tym postępowaniu bada czy strona spełnia te przesłanki i w sytuacji ich spełnienia wydaje decyzję która z momentem jej wydania potwierdza spełnienie przez nią tych przesłanek stanowiąc podstawę wypłaty świadczenia. Podkreślić należy przy tym, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.W konsekwencji powyższego pogląd organu odwoławczego o konstytutywnym charakterze decyzji jest błędny. Zaznaczyć także należy, iż deklaratoryjny charakter decyzji powoduje, iż istotne dla pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy jest to by przedmiotowe oświadczenie zostało złożone przed upływem okresu przedawnienia roszczenia. Przedawnienie roszczeń zostało uregulowane w art. 107 § 1 ustawy o Policji. Przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy a zatem dotyczy także spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w konsekwencji dotyczy świadczeń i należności pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1294/14 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono: "przepis ten (art. 107 § 1 ustawy o Policji) zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia. Po myśli tej regulacji: "roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne", a zatem jej zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. W zakresie natomiast twierdzeń organu, iż z roszczeniem finansowym strona winna wystąpić do właściwego w sprawie organu, którym był Komendant Miejski Policji w B. i to kiedy była jeszcze w służbie - a w jego ocenie tego nie uczyniła gdyż nie można przyjąć zapewnienia, iż oświadczenie złożono 31.08.2018r., to zauważyć należy, iż niewątpliwie zgodnie § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz . U. z 2013r poz. 1130 ze zm.) organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy, cofania albo żądania zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są; komendanci powiatowi, (rejonowi, miejscy ) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej, (rejonowej, miejskiej,) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. Powyższe oznacza, iż stosowne oświadczenie o przyznanie równoważnika za okres od 08.2015r. przy uwzględnieniu czasokresu przedawnienia winno zostać złożone do Komendanta Miejskiego Policji w B. do końca sierpnia 2018r . Uwaga ta jednak nie oznacza, iż prawidłowo postąpił organ przyjmując datę wpływu oświadczenia na dzień 03.09.2018r.- data wpływu do Komendy Miejskiej Policji w B. Zespołu Finansów i Zaopatrzenia 03.09.2018r widniejącą na prezentacie wpływu. W odwołaniu strona podnosiła bowiem, iż oświadczenie złożyła w Komisariacie IV Policji w B. 31.08.2018r. Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie, zwłaszcza iż podnoszone to było w odwołaniu, a samo oświadczenie mieszkaniowe nosi datę sporządzenia 31.08.2018r. Uwagi w tym zakresie są koniecznymi przy braku akceptacji poglądu organu o konstytutywnym charakterze prawnym decyzji w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przechodząc dalej do oceny prawnej decyzji w aspekcie uzasadnienia odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt poboru w latach 2015-2018 równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wywiedzioną na zasadzie analogii z treści rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a to § 2 pkt 2 zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego to i w tym zakresie decyzja ta nie jest prawidłowa. Przede wszystkim podniesienia wymaga, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne - gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, iż niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok z 19 października 1983 r., sygn. akt II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27).Ten pogląd skład orzekający podziela w całości. Dalej wskazać należy, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego to dwie instytucje regulowane ustawowo, odpowiednio art. 91 i art. 92 ustawy o policji, jak i aktem wykonawczy na podstawie delegacji ustawowej. I tak dla równoważnika pieniężnego za remont lokalu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, iż Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Zaś dla równoważnika za brak lokalu mieszkalnego art. 92 ustawy o Policji stanowi, iż Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Obie delegacje ustawowe przewidywały zatem prawo do uregulowania przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do otrzymania równoważnika. Jednak w treści rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu postępowania w przypadku kolizji uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jak i za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy rozporządzenia normują jedynie zbieg uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednak nie z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Dalej zauważyć należy, iż na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Analizując sporną decyzję w tym zakresie, gdzie organ uzasadniając podjętą decyzję wskazał, że należy przyjąć, że skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej, w związku z czym nie można przyznać mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skład orzekający doszedł do przekonania, iż wymyka się ona spod kontroli sądowej. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o Policji miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Miejscowością pobliską jest miejscowość, z której najkrótszy czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest zatem jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., II SA/WA 42/17). Organ w tym zakresie podejmując sporną decyzję i oceniając czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca służby oraz dokonując wyliczeń w tym względzie dołączył do akt sprawy wydruki z Google Maps z czasem przejazdu z S. [...] do B. ul. [...], wydruk wybranych kursów linii [...] od przystanku K. [...] Jednak wskazane dowody nie są wystarczające by móc ocenić czas przejazdu przyjęty przez organ z miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Akta sprawy winny zawierać dowody źródłowe dotyczące proponowanych w treści spornej decyzji czasów przejazdu, dojazdu środkami publicznego transportu. Powinny być to oficjalne dane z rozkładu jazdy środkami publicznego transportu, a nie wydruk ze strony internetowej (aplikacji). Należy pamiętać, że zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy a kontrola sądowa w zakresie oceny legalności decyzji nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W przypadku oceny iż czas przejazdu przyjęty przez organ z miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby nie przekracza 2 h organ musi szczegółowo wskazać, z czego wywodzi swoje twierdzenia i w czym znajduje to uzasadnienie i oparcie. Dopiero powyższe w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwiają sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek oceny w tym zakresie. Skoro takowych dowodów w aktach sprawy brak sporna decyzja w tym zakresie nie może zostać oceniona jako legalna. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ustawy o Policji, rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie+ doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego art., art. 77 §1 k.p.a które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organy uwzględnią oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia.