III SA/Gl 190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w R. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oddala skargę. U Z A S A D N I E N I E. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. , na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm., w skrócie k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2015 r. oz. 196 ze z., w skrócie p.g.g.) uznał za niedopuszczalne odwołanie wniesione przez spółkę "A" z siedzibą w R . , od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu G. w K. z [...] r. wstrzymującej stosowanie tkaniny podsadzkowej [...] produkowanej przez skarżącą, w wyrobiskach podziemnych "B" w L. , do czasu potwierdzenia badaniami przeprowadzonymi przez wyspecjalizowaną jednostkę naukowo-badawczą, że dostarczone do zakładu górniczego partie wyrobu spełniają wymagania § 360 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. nr 139, poz.1169 ze z., dalej rozporządzenie bhp). Jak wynika z uzasadnienia wskazana wyżej decyzja z [...] r. została doręczona stronie w tej samej dacie faksem, a w dniu 2 listopada 2015 r. w oryginale, która nie wniosła odwołania. Odwołanie wniosła natomiast spółka "A" w dniu [...] r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego : - art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu na jego podstawie decyzji, w sytuacji gdy przepis ten nie mógł stanowić podstawy jej wydania z racji braku spełnienia przesłanki w postaci wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jej pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska oraz sprzecznej z dyspozycją tego przepisu, 2. prawa procesowego: - art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 84 tej ustawy poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie powołanie biegłego, pomimo faktu że prawidłowe rozstrzygniecie sprawy wymaga wiadomości specjalistycznych, a w konsekwencji brak zebrania i rozpatrzenia całego istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz brak dokonania ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, ze tkanina podsadzkowa techniczna Arti TEX PAS FR 85 nie spełnia wymagania § 360 rozporządzenia bhp, - art. 10 § 2 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka jego zastosowania w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego uzasadniająca odstąpienia od zasad czynnego udziału strony w postepowaniu, - art. 61 § 4 , art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania oraz braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz doręczenia decyzji skarżącej wskutek czego uniemożliwiono jej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, uchylenie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 135 k.p.a.) oraz przeprowadzenie dowodów: z opinii biegłych z GIG na okoliczność ustalenia czy sporna tkanina spełnia wymagania określone w § 360 rozporządzenia bhp, z dokumentu – pisma "B" SA z [...] r., na okoliczność powzięcia informacji o wydaniu zaskarżonej decyzji, Certyfikatu zgodności nr [...] oraz Karty technicznej wyrobu, Instrukcji bezpiecznego stosowania, Oceny analizy ryzyka stosowania wyrobu, na okoliczność spełnienia wymaganych rozporządzeniem bhp warunków. Organ wniesione przez spółkę odwołanie uznał za niedopuszczalne, gdyż w myśl art. 127 § 1 k.p.a., uprawnienie takowe posiada wyłącznie strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. a skarżąca we wskazanym postępowaniu takowego statusu nie posiadała. Organ wskazał, że stroną postępowania odwoławczego jest jedynie ten, kto posiada interes prawny w kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia a skarżąca posiada co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego wykluczone są podmioty, które wykazują się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim a nie innym rozstrzygnięciu i z tej przyczyny pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. w związku z naruszeniem obowiązku z § 360 rozporządzenia bhp. Art. 171 p.g.g. stanowi; - w ust. 1. Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli właściwy organ nadzoru górniczego: 1) nakazuje usunięcie nieprawidłowości powstałych wskutek naruszenia przepisów stosowanych w ruchu zakładu górniczego lub warunków określonych w planie ruchu zakładu górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej na podstawie koncesji udzielonej przez starostę - warunków dotyczących ruchu zakładu górniczego, określonych w tej koncesji; 2) w przypadku bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, może w całości lub w części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu tego zakładu lub urządzeń; 3) może nakazać podjęcie niezbędnych środków profilaktycznych, w tym skierowanie określonego zagadnienia do rozpatrzenia przez komisję, o której mowa w art. 166 ust. 1 pkt 2; 4) może nakazać dokonanie określonych czynności, niezbędnych dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia ruchu zakładu górniczego, innych niż środki profilaktyczne. - w ust 2. Decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, mogą zostać wydane także przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. - w ust. 3 Decyzje wydane na podstawie ust. 1 pkt 1 lub 2 podlegają rygorowi natychmiastowej wykonalności. W art. 171 ust. 1 pkt 2 p.g.g. ustawodawca przewidział możliwość ingerencji organu nadzoru w działalność ruchu zakładu górniczego w sytuacji powstania bezpośredniego zagrożenia dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego lub środowiska, który może w całości lub części wstrzymać ruch tego zakładu lub jego urządzeń, określając warunki wznowienia ruchu. Natomiast warunki jakie musi spełniać zakład ruchu górniczego zostały określone min. w rozporządzeniu bhp i ich naruszenie skutkuje ingerencja organu nadzoru. W myśl § 360 rozporządzenia bhp, w wyrobiskach górniczych stosuje się materiały chemiczne i wyroby z tworzyw sztucznych, spełniające wymagania trudnopalności, antyelektrostatyczności i nietoksyczności, a przenośniki taśmowe wyposaża się w taśmę trudnopalną, urządzenia kontroli ruchu oraz samoczynnie uruchamiane urządzenia górnicze. Wskazane przepisy odnoszą się do ruchu zakładu górniczego a zatem do prowadzenia zakładu górniczego, który reprezentuje kierownik ruchu zakładu górniczego i do niego są adresowane oraz do organu nadzoru. Skarżąca nie była stroną tego postępowania, gdyż jest tylko producentem tkaniny podsadzkowej, której użycie zostało za kwestionowane przez organ nadzoru na podstawie oceny "C" sp. z o.o. Stąd organ uznał, że skarżąca nie była stroną postępowania przed organem I instancji, gdyż nie posiadała legitymacji procesowej opartej o art. 28 k.p.a. Postanowienie zostało zaskarżone wniesieniem skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 28 k.p.a, gdyż wykazała interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. oraz art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 tej ustawy polegającym na wydaniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy organ winien rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję administracyjną nawet przy stwierdzeniu braku legitymacji do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że wydane postanowienie z racji jego treści ingeruje w sferę wolności gospodarczej skarżącej. Wskazuje adresatowi, że nie może używać konkretnej tkaniny produkowanej przez konkretny podmiot gospodarczy. Z tej racji ingeruje w sferę praw i obowiązków skarżącej oraz w aktualne i przyszłe relacje kontraktowe, które chwilowo zostały wstrzymane. Nie może uczestniczyć w przetargach, gdyż do czasu wyjaśnienia sprawy jej oferty będą odrzucane przez "D" w postępowaniach przetargowych. Nadto organ winien w spawie wydać decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że strona wykazała wyłącznie interes faktyczny do udziału w sprawie. Nie dopatrzył się również naruszenia prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie tego sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych zasadniczo sprowadza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpatrywania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie zdarzenia i na podstawie materiał dowodowego zgromadzonego w sprawie. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie należy mieć na względzie fakt, że przedmiotem sporu w istocie jest decyzja wydana w dniu [...] r. przez Dyrektora Urzędu Górniczego w K. na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 224 p.g.g., która jest natychmiast wykonalna, z racji materii którą reguluje. Jest to decyzja nakazująca powstrzymanie się od konkretnego działania przez przedsiębiorcę podlegającemu nadzorowi organów górniczych i mająca przeciwdziałać zagrożeniom w zakładach górniczych, w których działalność prowadzona jest na podstawie posiadanej przez przedsiębiorcę koncesji. Organ w toku postępowania korzystał również uprawnień wynikających z art. 10 § 2 k.p.a. Nie ma też wątpliwości, że w takich sprawach, z mocy ustawy, stronami postępowania jest organ nadzoru górniczego oraz kierownik zakładu ruchu górniczego wyznaczony przez przedsiębiorcę. Z tej racji została mu przesłana do wiadomości. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania był Kierownik Zakładu Ruchu Górniczego oddział "B" w L. i jemu doręczono decyzję celem natychmiastowego wykonania. Decyzja dotyczyła wstrzymania stosowania w bieżącej działalności gospodarczej tkaniny [...] do czasu weryfikacji jej właściwości przez specjalistyczną jednostkę naukowo-badawczą. Strona jej nie zaskarżyła. O treści decyzji, jak i o odstąpieniu od jej zaskarżenia poinformowała skarżącą pismem z 29 października 2015 r. Jednocześnie poinformowała spółkę "A" , że zleci przeprowadzenie nakazanych badań w Głównym Instytucie Górnictwa oraz przekazała kopię decyzji. Pismem z [...] r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższe decyzji do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Należy podkreślić, że postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie kontrolowana jest formalna dopuszczalność rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji: weryfikacji podlega, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w terminie. W razie zaistnienia przeszkód formalnych organ drugiej instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W braku takich przeszkód organ odwoławczy bada sprawę co do jej istoty i po przeprowadzeniu takiego postępowania wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy niezbędne jest rozstrzygnięcie, w jaki sposób organ drugiej instancji powinien zakończyć postępowanie odwoławcze, jeżeli środek zaskarżenia wniósł podmiot, który nie był przez organ pierwszej instancji uznawany za stronę postępowania, a jednocześnie taki środek odwoławczy jest składany w terminie do wniesienia odwołania, liczonego dla podmiotu, który jako strona brał udział w sprawie i oświadczył, że z prawa zaskarżenia nie korzysta a decyzja ma rygor natychmiastowej wykonalności i została wydana z uwzględnieniem art. 10 § 2 k.p.a. (sprawa niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo z uwagi na grożącą niepowetowaną stratę materialną). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś zakres zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. nie obejmuje stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyroki WSA w Gdańsku, z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 336/14, Lex Omega nr 1534094 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 243/14, Lex Omega nr 1465371, WSA w Krakowie II SA/Kr 857/15 z 4.11.2015 r.) Prezentowane są również poglądy zgodnie z którymi stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce ale wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania (zob. wyroki: NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11, Lex Omega nr 1361614 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 692/13, Lex Omega nr 1444508). Poglądy te zastosowanie znajdą wyłącznie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną oraz jednocześnie można - na podstawie zebranego materiału dowodowego - jednoznacznie przesądzić, że wnoszącemu odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W ocenie Sądu w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. Ustawa prawo górnicze i geologiczne reguluje bowiem zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie określonym w art. 21 ust. 1, w tym prac geologicznych (pkt 1), wydobywania kopalin ze złóż (pkt 2), podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji; (pkt 3), podziemnego składowania odpadów (pkt 4), podziemnego składowania dwutlenku węgla w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla (pkt 5). Ustawa określa także wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1; zasady wykonywania nadzoru i kontroli nad działalnością regulowaną ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 1 "Przepisy ustawy, z wyjątkiem działu III, stosuje się odpowiednio do: 1) budowy, rozbudowy oraz utrzymywania systemów odwadniania zlikwidowanych zakładów górniczych; 2) robót prowadzonych w wyrobiskach zlikwidowanych podziemnych zakładów górniczych w celach innych niż określone ustawą, w szczególności turystycznych, leczniczych i rekreacyjnych; 3) robót podziemnych prowadzonych w celach naukowych, badawczych, doświadczalnych i szkoleniowych na potrzeby geologii i górnictwa; 4) drążenia tuneli z zastosowaniem techniki górniczej; 5) likwidacji obiektów, urządzeń oraz instalacji, o których mowa w pkt 1-4. 3. Przepisy ustawy dotyczące przedsiębiorcy stosuje się odpowiednio do podmiotów, które uzyskały inne niż koncesja decyzje stanowiące podstawę wykonywania działalności regulowanej ustawą. W art. 3 i 4 ustawodawca wskazał na wyłączenia przedmiotowe i podmiotowe stosowania ustawy. Zestawiając powyższe przepisy nie ma wątpliwości, że skarżąca nie mieści się w katalogu podmiotów objętych stosowaniem ustawy prawo górnicze i geologiczne. Art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. stanowi, że wydobywanie kopalin ze złóż może być prowadzone po uzyskaniu koncesji. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że koncesje posiada zakład górniczy "B" pozostający w strukturach "D" SA. Naruszenie warunków koncesji oraz ustawy, a także niewykonanie zaleceń organów nadzoru górniczego przez przedsiębiorcę stanowi podstawę cofnięcia koncesji (art. 37 p.g.g.). Organy nadzoru górniczego i zakres ich działania został określony w art. 161 do art. 174 p.g.g. Przepisy te w sposób jednoznaczny wskazują, że organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych, w szczególności w zakresie: 1) bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) bezpieczeństwa pożarowego; 3) ratownictwa górniczego; 4) gospodarki złożami kopalin w procesie ich wydobywania; 5) ochrony środowiska i gospodarki złożem, w tym według kryterium wykonywania przez przedsiębiorców obowiązków określonych w odrębnych przepisach lub na ich podstawie; 6) zapobiegania szkodom; 7) budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów po działalności górniczej. 2. W odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 168 p.g.g) oraz podmiotami wykonującymi w zakresie swej działalności zawodowej czynności powierzone im w ruchu zakładu górniczego (art. 170 p.g.g.) i tylko w stosunku do nich mogą podejmować działania. Tak szczegółowa regulacja ustawowa wskazuje, że ustawa zakreśliła w sposób jednoznaczny strony postępowania prowadzonego w trybie art. 171 p.g.g. i nie ma wątpliwości, że skarżąca w tym kręgu się nie mieści. Zatem nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez inny podmiot niż strona określona w ustawie, a zatem jest niedopuszczalne. Nie bez znaczenia dla powyższej kwestii ma fakt natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Należy także podkreślić, że kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest zagadnieniem proceduralnym, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (art. 123). Przemawiają za takim rozstrzygnięciem także względy ekonomii procesowej, skoro postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest ostateczne i może być zaskarżone wprost do sądu administracyjnego, jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., natomiast w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego konieczne jest w tym celu wyczerpanie środków odwoławczych. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ odwoławczy, który orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie dopuszcza się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące merytorycznej poprawności decyzji z [...] r. Formalna przeszkoda dla rozpatrzenia sprawy (niedopuszczalność odwołania) wyłączała bowiem możliwość badania istoty sprawy. Skarżąca może bronić swoich interesów w postępowaniu przez GIG. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.