III SA/Gl 204/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sąd. Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy "A" na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w przedmiocie: inne czynności i zajęcia – ławnicy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że w/w uchwałą Rada Gminy P. ustaliła regulamin głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych na kadencję [...]-[...]. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru uchwała powyższa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo. Z powołanego artykułu Konstytucji organ nadzoru wywiódł, że zawiera on normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Natomiast podstawą prawną uchwały Rady Gminy P. był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm., zwana dalej "ustawą"), w myśl którego ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Zatem - zdaniem Wojewody [...] - zakresem działania rad gmin przy wyborze ławników sądowych jest wyselekcjonowanie odpowiednich kandydatów, spełniających wymagania określone w ustawie oraz dokonanie wyboru ławników w głosowaniu tajnym. Natomiast uchwalenie regulaminu głosowania nie mieści się w powyższych ustawowych kompetencjach rady gmin, wobec czego stwierdzenie nieważności uchwały było konieczne. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy P. złożyła skargę do tut. Sądu wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła, iż narusza ono prawo materialne: - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy w P. jest sprzeczna z prawem, - art. 160 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że rada gminy nie ma kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie regulaminu głosowania w wyborach ławników sądów powszechnych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stosownie do art. 160 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, co oznacza, że rada gminy nie tylko podejmuje uchwałę o wyborze ławników, ale także dokonuje czynności w zakresu przygotowania wyborów. Skarżący stwierdził, że przygotowanie przez radę gminy wyborów ławników w postaci uchwalenia regulaminu głosowania, regulującego kwestie techniczne przygotowania, przebiegu wyborów oraz służący doprecyzowaniu sposobu wyboru ławników jest w świetle powołanej powyżej regulacji dopuszczalne, a brak wyraźnego przepisu upoważniającego radę do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu wyboru ławników nie oznacza automatycznie, że działanie takie jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP, bo art. 160 ustawy stanowi wystarczającą podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86, OTK 1986/1/1), z którego wynika, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę. Z tego też względu uchwała podjęta z powodów technicznych, w celu usprawnienia procedury wyboru ławników narusza art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca w piśmie procesowym z [...] r. powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06 podniosła dodatkowo, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, a w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wskazał jednoznacznie na czym polega sprzeczność z prawem przedmiotowej uchwały, która jest niezbędna w celu realizacji uprawnienia do wyboru ławników i jest zgodna z przepisami prawa, gdyż zapewnia zachowanie ustawowych wymogów co do trybu głosowania. Na rozprawie 1 marca 2012 r. pełnomocnik organu nadzoru przedłożył odpis uchwały Rady Gminy P. nr [...] z [...] r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy P. i wskazał, iż w jego § 15 ust. 2 wskazano, iż uchwały Rady są osobnymi dokumentami. Decyzje Rady w sprawach proceduralnych mających wpływ na przebieg prowadzonych obrad podejmowane są w drodze głosowania i odnotowywane tylko w protokole sesji. W odpowiedzi pełnomocnik strony skarżącej zauważył, że przebieg prowadzenia obrad wskazany w paragrafie [...] Statutu nie jest tożsamy z regulaminem przeprowadzenia wyboru ławników i dotyczy innych kwestii technicznych, które mogą zaistnieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Tak więc tylko stwierdzenie, że zaskarżony akt nadzoru dotknięty jest wadą niezgodności z prawem skutkuje jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Stosownie do art. 160 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sadów powszechnych, ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Sądu ze sformułowania "wybory przygotowują" wynika, że ustawodawca nadając wskazanemu przepisowi taką treść objął nim nie tylko sam akt wyboru, ale także inne działania, jakie okażą się konieczne dla jego przeprowadzenia. Może to być również uchwalenie regulaminu tych wyborów pod warunkiem, że jego treść nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Skoro zaś uchwalenie przedmiotowego regulaminu mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z powołanego przepisu ustawy Prawo o ustroju sadów powszechnych, to tym samym nie narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd podziela niekwestionowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że o ile w sferze praw jednostki obowiązuje zasada, że "czego prawo wyraźnie nie zakazuje, to jest to dozwolone", podczas gdy co do działań organów administracji publicznej zasadą jest, że "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", jednak przy ustalaniu zakresu działań dozwolonych przez prawo należy mieć na względzie charakter czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej. Z całą pewnością nie wolno im bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w prawa jednostki poprzez ich ograniczenie lub wprowadzenie nieprzewidzianych ustawowo zakazów czy obowiązków. W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że uchwalony przez Radę regulamin dotyczył tylko kwestii technicznych związanych z przeprowadzeniem wyborów, takich jak ustalenie wzoru karty do głosowania, wprowadzenie wymogu wyposażenia sali, w której odbywa się głosowanie w urządzenie takie jak kabina czy parawan umożliwiające tajne dokonanie wyboru na kartach do głosowania, co – jakkolwiek nie jest przewidziane w ustawie, to - przecież zasługuje na aprobatę, jako że ma na celu zapewnienie tajności wyborów, wreszcie regulował kwestię dodatkowego głosowania w przypadku, gdy równą liczbę głosów otrzymało więcej kandydatów niż liczba miejsc, które należy obsadzić. Regulamin ten nie wprowadzał żadnych zapisów proceduralnych ani materialnoprawnych sprzecznych z prawem, w szczególności takich, które ograniczałyby lub naruszały prawa jednostki do zgłoszenia swej kandydatury i poddania jej głosowaniu. Po wtóre podkreślić należy, że omawiany regulamin w istocie adresowany jest do tego samego organu, który go uchwalił, bowiem stosowną uchwałę podjęła Rada Gminy P. i to ta Rada będzie dokonywać wyboru ławników w oparciu o jego zapisy. Wydaje się wobec tego, że nie mogą naruszać Konstytucji reguły narzucane samemu sobie przez ich autora, w dodatku takie, które w żaden sposób nie rzutują na prawa osób trzecich. Po trzecie wreszcie należy zauważyć, że nawet gdyby Rada Gminy nie podjęła przedmiotowej uchwały, to przecież ktoś i tak musiałby opracować wzór karty do głosowania, przyjąć formułę głosowania (np. czy oddanie głosu "za" odbywa się poprzez skreślenie nazwisk kandydatów, na których radny nie głosuje, czy poprzez postawienie znaku "X" albo innego przy nazwisku osoby, na którą oddaje swój głos, a może poprzez przyjecie formuły zastosowanej w przedmiotowej uchwale – poprzez postawnie znaku w jednej z dwóch kratek na "tak" albo na "nie"). Czy działanie polegające na opracowaniu tych zasad przez np. jednoosobowo przez pracownika Biura Rady Urzędu Gminy i ich przyjęcie przez Radę w trybie głosowania, którego wynik stwierdzony byłby jedynie zapisem w protokole obrad Rady byłoby bardziej prawidłowe tylko z tego powodu, że Rada nie podjęłaby wówczas uchwały w formie odrębnego dokumentu? W ocenie Sądu taki tryb – nie tylko, że byłby niecelowy – to jeszcze nie byłby właściwy również z innego powodu. Gdyby przyjąć, jak wskazywał pełnomocnik Wojewody [...] na rozprawie, że stosownie do § [...] ust. [...] Statutu Gminy P. "uchwały Rady są osobnymi dokumentami. Decyzje Rady w sprawach proceduralnych mających wpływ na przebieg prowadzonych obrad podejmowane są w drodze głosowania i odnotowywane tylko w protokole sesji", to zauważyć należy, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, jako że dotyczy kwestii związanych ze sprawami proceduralnymi, dotyczącymi przebiegu prowadzonych obrad, a nie wyborów. Wyżej przytoczony pogląd Sądu znajduje oparcie także w stanowisku NSA, który w wyroku z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1262/08 stwierdził, iż "prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie – w tym wypadku regulamin głosowania będący załącznikiem do uchwały nie może być sprzeczne, ani też wyłączać stosowania przepisów ustawy". Z uzasadnienia cytowanego wyroku wynika, że Sąd ten zanegował prawo organu gminy do wprowadzenia modyfikacji odnośnie większości głosów wymaganej dla wyboru w stosunku do większości określonej ustawowo, nie zakwestionował jednakże co do zasady prawa rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania. Z uwagi na powyższe, jako że zasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, koniecznym było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stosownie do art. 148 p.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 §§ 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1349).