III SA/Gl 2092/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych (stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa) 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwany dalej Dyrektorem ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. (zwanego dalej Kierownikiem ARiMR) z dnia [...] r., nr [...], którą stwierdzono wydanie decyzji o przyznaniu R. O. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na powierzchni [...] ha z dnia [...] r. nr [...] z naruszeniem prawa. Rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. R. O. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 r. Wnioskodawca ubiegał się o płatność w ramach pakietu K01 Ochrona gleb i wód, wariant K01b – międzyplon ozimy do powierzchni całkowitej gospodarstwa wynoszącej po korekcie [...] ha ([...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm., zwanej dalej u.w.r.o.w.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przyznał R. O. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na powierzchni [...] ha w kwocie [...] zł. W dniu [...] r. strona złożyła korektę do wniosku rolnośrodowiskowego, zwiększając ponownie zadeklarowaną powierzchnię całkowitą gospodarstwa z [...] ha na [...] ha, w tym w ramach pakietu KO1 z powierzchni [...] ha na [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wznowił na wniosek i za zgodą strony postępowanie celem ponownego rozpoznania wniosku o płatność za rok 2007, która nie została zrealizowana. W dniu [...] r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu, która objęła również działki deklarowane do płatności rolnośrodowiskowej. W raporcie z kontroli organ stwierdził między innymi, że deklarowana działka rolna A (nr [...] ) i B (nr [...] ) znajduje się w kompleksie działek nie użytkowanych rolniczo (błąd [...] i [...] ), czyli że nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] r. W związku z tym zamiast deklarowanej powierzchni działek rolnych odpowiednio [...] ha i [...] ha stwierdzono powierzchnię kwalifikowalną [...] ha. Do raportu zostały dołączone między innymi stosowne ortofotomapy obejmujące działki ewidencyjne nr [...] i [...] . Po uwzględnieniu wyników kontroli, która wykazała różnicę [...] ha pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną decyzją z dnia [...] r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania R. O. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i dobrostanu zwierząt na 2007 r. w związku z przekroczeniem ponad 20 % różnicy pomiędzy deklarowaną powierzchnią gospodarstwa, a faktycznie stwierdzoną. W następstwie wniesionego odwołania organ dokonał ponownej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej i decyzją z dnia [...] r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., III SA/Gl 1481/08, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] r. wskazując, iż organy obu instancji wydając decyzje, naruszyły normę art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 149 i art. 147 k.p.a., gdyż spowodowały, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne ze sobą decyzje - o przyznaniu i odmowie przyznania R. O. płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Należy dodać, iż system poszczególnych rodzajów trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych stanowi rażące naruszenie prawa, będące w podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (por.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 673 i nast.). Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzja wydana w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, bez wcześniejszego jej wzruszenia (wyeliminowania z obrotu prawnego). Powyższe powoduje, że kolejna decyzja w tej samej sprawie jest obarczona wadą kwalifikowaną, skutkującą stwierdzenie nieważności drugiej (kolejnej) decyzji. Ponieważ decyzja organu I instancji z [...] r. została wydana bez wcześniejszego uchylenia decyzji ostatecznej w tej sprawie z [...] r., to decyzja ta, jak i decyzja organu II instancji z [...] r., zaskarżona do Sądu, są obarczone wadą nieważności statuowaną przez art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto Sąd zauważył, że postanowienie z dnia 25 lipca 2007 r. organu I instancji wskazuje na to, iż organ usiłował w tej sprawie zastosować zarówno tryb nadzwyczajny z art. 155 k.p.a., jak i tryb wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, o którym mowa jest w art. 149 k.p.a. i art. 147 k.p.a. Te dwa przepisy (art. 147 i art. 149 k.p.a.) dotyczą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji ostatecznej, który to rodzaj trybu nadzwyczajnego uregulowany jest m.in. w art. 155 k.p.a. Jest to zatem niedopuszczalna próba stosowania równocześnie tych dwóch różnych trybów nadzwyczajnych. Dodatkowo Sąd podkreślił, że zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a., przy czym "granicę dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody" (wyrok NSA z 25.06.1985 r., SA/Wr 351/85 - ONSA Nr 1, poz. 36). W przedmiotowej sprawie skarżący wprawdzie wyraził zgodę na uchylenie pozytywnej dla niego decyzji ostatecznej z [...] r., ale niewątpliwie spodziewał się, iż nowa decyzja będzie dla niego korzystniejsza (zgodna ze zmianą do wniosku z [...] r.), a nie negatywna. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik ARiMR powołując się na art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] r. Powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu dnia [...] r., która wykazała rozbieżności dotyczące między innymi działki rolnej A i B. W dniu [...] r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, nr [...], o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony, a dotyczącego zmian zawartych w wniosku z dnia [...] r., w związku z wystąpieniem nowych istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a objętych wcześniej wydanym postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia [...] r. Organ stwierdził, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, więc należało je umorzyć. Po wniesieniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] r. Decyzja ta jest ostateczna. Natomiast decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik ARiMR, powołując się na art. 5 ust. 2 u.w.r.o.w., § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., art. 104 i art. 151 § 1 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004), uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] r. i orzekł o odmowie przyznania R. O. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołał się na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli na miejscu stwierdzając, że wskazują one na nowe istotne okoliczności w sprawie, które nie były znane organowi wydającemu decyzję w sprawie. Opisano stwierdzone w czasie kontroli rozbieżności, tj. że: dla działki rolnej A deklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha, dla działki rolnej B deklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha, dla działki rolnej C deklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha, dla działki rolnej F deklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha oraz dla działki rolnej K deklarowano [...] ha – stwierdzono [...] ha. Według organu wyliczona procentowo różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli ([...] ha) wynosiła 35,53 %, czyli powyżej 20 %, co według organu skutkowało na mocy art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr [...] odmową przyznania płatności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu sprawy ze skargi złożonej przez stronę na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. III SA/Gl 1651/10, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. wskazując potrzebę rozpatrzenia w szczególności relacji pomiędzy działką rolną a działką ewidencyjną oraz rozważenie błędu producenta w kontekście oczywistej omyłki oraz nieprawidłowości niezawinionej przez wnioskodawcę. Podkreślił, ze w kontekście wskazanych przez Sąd zaleceń organ, w pierwszej kolejności wyjaśni czy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do przyjęcia, że wnioskodawca uprawiał działki rolne obejmujące działki ewidencyjne o innym numerze, ale tej samej powierzchni, które zostały zadeklarowana we wniosku czy też koniecznym jest przeprowadzenie kontroli na miejscu, o co wnioskował skarżący. Jednoznaczne ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i objętych wnioskiem złożonym w organie dnia [...] r. pozwoli na dostosowanie wniosku do rzeczywistej sytuacji w trybie oczywistego błędu bądź wykaże zasadność odmowy przyznania płatności. Decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. Po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 dla R. O. organ pierwszej instancji opierając się na oświadczeniach strony złożonych na wszystkich etapach postępowania oraz wyjaśnieniach pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż. ocenił, że nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli na miejscu na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] nie zostały przez stronę zawinione, w związku z powyższym powierzchnie działek rolnych deklarowanych na tych działkach ewidencyjnych (łącznie [...] ha) błędnie nie zostały uwzględnione w procesie ustalania łącznej powierzchni nieuprawnionej. Jednak ze względu na nieprawidłowości stwierdzone na pozostałych działkach rolnych w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. na gruntach deklarowanych do płatności na rok 2007 w ponownym postępowaniu ustalono, że producent deklarował [...] ha, po uwzględnieniu wyłączenia działek A oraz B na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] powierzchnia deklarowana wyniosła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu to [...] ha. Stąd różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną a stwierdzoną to [...] ha. Tym samym różnica rozumiana jako stosunek tej różnicy do powierzchni stwierdzonej wynosi 11,77 %. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję dotychczasową w całości i przyznał stronie płatność w kwocie [...] zł, z uwzględnieniem sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, który stanowi, że jeżeli, w odniesieniu do grupy upraw, powierzchnia zadeklarowana przekracza powierzchnię stwierdzoną (określoną zgodnie z artykułem 50 ust. 3-5 rozporządzenia nr 796/2004), jeżeli różnica ta jest większa niż 3% albo 2 hektary ale nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej to pomoc jest obliczana na podstawie określonej powierzchni stwierdzonej zmniejszonej o podwójną stwierdzoną różnicę ([...] zł). Pomimo wniesionego odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu wniesionej przez R. O. skargi, wyrokiem z dnia 8 października 2012 r., sygn.. akt III SA/GL 495/12 uchylił decyzję z dnia [...] r. jako wydaną z naruszeniem prawa. Uznał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż wprawdzie uznał, że strona nieświadomie pomyliła w deklaracji działki ewidencyjne [...] i [...] z faktycznie użytkowanymi działkami sąsiednimi (nr [...],[...],[...],[...] i na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 odstąpił od nałożenia sankcji z powodu przedeklarowania powierzchni dla działek rolnych deklarowanych na tych działkach ewidencyjnych, ale wbrew wskazaniom Sądu nie ustalił rzeczywistej powierzchni działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy, a w szczególności nie wyjaśnił czy działki zadeklarowane we wniosku A i B mają taką samą powierzchnię jak faktycznie używane działki sąsiednie, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, a nie zostały na skutek oczywistej pomyłki zadeklarowane we wniosku. Z tych przyczyn pomyłka skarżącego została uwzględniona jedynie częściowo. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska organu co do braku oczywistej omyłki skarżącego przy deklarowaniu poszczególnych działek, jeżeli omyłka ta faktycznie została wywołana przez pracownika Urzędu Miasta i Gminy Ż., który błędnie wskazał skarżącemu inne działki do uprawy w ramach umowy dzierżawy od zadeklarowanych we wniosku. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w szczególności ustalenia rzeczywistej powierzchni działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącego i objętej wnioskiem z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazał art. 151 § 2 w związku z art. 146 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SEFGOiGR (Dz. U. nr 229, poz.2273). Jak wynika z jej uzasadnienia organ decyzje z dnia 30 listopada 2006 r. uznał za wadliwą, gdyż przyznano nią płatność w wysokości [...] zł (bez uwzględnienia zmian do wniosku oraz raportu z kontroli) zamiast [...] zł. Organ uznał, że powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku wynosiła [...] ha i do takiej winna być rozpatrywana płatność. Po uwzględnieniu w naliczeniach powierzchni działek A i b oraz wyników kontroli na miejscu faktycznie użytkowana powierzchnia działek wynosiła [...] ha, a różnica powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wynosiła 9,51% ([...] ha). W związku z tym kwota płatności za rok 2007 winna być pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, co odpowiada kwocie [...] zł. Zatem kwota przyznanej płatności winna wynosić [...] zł. Organ wyjaśnił, że nie mógł uchylić wskazanej decyzji z [...] r., gdyż od daty jej doręczenia upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartości w złotych kwoty euro przewidzianej w Planie. Termin do udzielania tej pomocy został zakreślony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju (...) i jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu. Termin ten już upłynął 30 czerwca 2008 r., a zatem udzielenie płatności jest niemożliwe. Strona może dochodzić jej w drodze powództwa cywilnego. Organ uznał również, że beneficjent nie podjął skuteczne żadnego zobowiązania uprawniającego do płatności, gdyż żadne nie były zrealizowane a tym samym nie mogą być kontynuowane i kwalifikowane w nowym okresie programowania. Uprawniają do płatności jedynie zobowiązania rolnośrodowiskowe podjęte do 30 grudnia 2006 r. W odwołaniu od decyzji R. O. zakwestionował prawidłowość zastosowania w sprawie art. 5a wskazanej ustawy, gdyż przepis ten wszedł w życie 7 marca 2007 r. i nie może mieć zastosowania dla oceny decyzji z [...] r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] r. Organ wyjaśnił, że sporny art. 5a został wprowadzony do ustawy na odstawie art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich i wszedł w życie z dniem 1 kwietnia 2007 r., ale z racji braku przepisów intertemporalnych ma zastosowanie do wszystkich postępowań prowadzonych i zakończonych po tej dacie. Podkreślił również, że z racji zamknięcia z dniem 31 grudnia 2008 r. przez Komisję programu rolnośrodowiskowego na lata 2004-2006, zobowiązania wynikające z postępowań odwoławczych będą pochodziły ze środków budżetu państwa, gdyż nie istnieją już prawne możliwości faktycznej wypłaty rolnikowi pomocy finansowej pochodzącej z funduszu FEOGA w ramach PROW 2004-2006, a o taką płatność ubiegał się skarżący. Podtrzymał również stanowisko w kwestii braku skutecznego podjęcia przez beneficjenta zobowiązań rolnośrodowiskowych do dnia 31 grudnia 2006 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wybiórczej jego oceny. W szczególności skarżący nie zgadza się z ustaleniem organów obu instancji, że w terminie wskazanym w art. 5 ust. 3 nie zostało przez niego podjęte skutecznie zobowiązanie uprawniające do płatności i nie może być ono kontynuowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że należna beneficjentowi płatność, po uwzględnieniu zmian wniosku z dnia [...] r. wynosiła [...] zł ([...] ha), po uwzględnieniu korekty do przedeklarowanych powierzchni o [...] ha ([...] %). Jednakże płatność do błędnie zdeklarowanych działek nie została przyznana do 30 czerwca 2008 r., w odniesieniu do tych działek nie powstało zobowiązanie, którego realizacja mogłaby być finansowana w ramach EFRROW. Jednocześnie wskazał, że upłynął termin wskazany w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju oraz został wyczerpany limit środków, co spowodowało, że ustała możliwość realizacji określonego decyzją uprawnienia, poza drogą odszkodowawczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak Sąd ustali, że naruszenie prawa miało cechy kwalifikowanego naruszenia o jakim mowa w art. 156 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dalej wskazać należy, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Jest zobowiązany zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów lub czynności, ale tyko takich, które zostały wydane lub podjęte w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Zatem należy podkreślić, iż niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz że sąd ten powinien zawsze zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności mogących podlegać zaskarżeniu. Natomiast określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wskazany wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2. k.p.a. Należy podkreślić, że organy pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję, dokonał, po wznowieniu postepowania oceny decyzji z dnia [...] r. przez pryzmat wniosku o jej zmianę płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 złożonego przez skarżącego w dniu [...] r. Tym samym organ zastosował w jednym postępowaniu dwa tryby nadzwyczajne, z art. 155 k.p.a., jak i tryb wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzja ostateczną, o którym mowa w art. 149 i 147 k.p.a., które maja na celu usunięcie różnych wadliwości decyzji ostatecznej, a taką jest decyzja z dnia [...] r. Należy też wskazać, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia [...] r., w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, organ wskazał jedynie art. 149 § 1, art 145 § 1 pkt 5 i art. 150 k.p.a., a jako podstawę faktyczną ustalenia kontroli na miejscu z dnia [...] r. w zakresie działek deklarowanych do wniosku z [...] r. W tym miejscu należy wskazać, że wnioskiem z dnia [...] r. R. O. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji płatności pakietu K01b- międzyplon ozimy do powierzchni [...] ha na wskazanych działkach: A – [...] ha, B-[...] ha, C- [...] ha, D- [...] ha i F- [...] ha, dla powierzchni całkowitej gospodarstwa (po korekcie z [...] r.) [...] ha. Po dokonaniu kontroli formalnej, zgodności i administracyjnej, czego dowodzą stosowne adnotacje na wniosku, organ wydał decyzję z dnia [...] r., mocą której przyznano skarżącemu wnioskowaną kwotę płatności rolnośrodowiskowej - [...] zł, w tym [...] zł ze środków krajowych i [...] zł ze środków UE. Przyznana płatność była zgodna z żądaniem określonym we wniosku, a w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że terminem rozpoczęcia 5 letniego zobowiązania jest dzień 1 marca 2007 r. Natomiast celem uzyskania kolejnych płatności należy corocznie złożyć wniosek o płatność do 30 kwietnia danego roku. Decyzja ta została doręczona stronie 6 grudnia 2006 r. i stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy kwoty tej rolnikowi nie wypłacono. W dniu [...] r. skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. i przyznanie mu płatności w kwocie [...] zł do zwiększonej powierzchni deklarowanej do [...] ha i powierzchni posiadanego gospodarstwa do [...] ha. Z treści wniosku wynikało, że zmiana dotyczy podwyższenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 przyznanej decyzją z dnia [...] r. W związku z powyższym skarżący wyraził zgodę na zmianę decyzji z [...] r. zgodnie z wnioskiem z [...] r.. W decyzji z dnia [...] r. organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa bowiem winna obejmować płatność do powierzchni [...] ha czyli tej, która została zadeklarowana we wniosku z dnia [...] r. Stwierdzenie to wskazuje, ze organ w jednym postępowaniu prowadził czynności mające na celu weryfikację decyzji ostatecznej w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r., która obejmowała również działki A, B, C, D i F wskazane we wniosku z [...] r., jak i działki A, B, C, D, F, H, I i K deklarowane we wniosku z dnia [...] r. Nie sposób nie zauważyć, że wnioski te różnią się deklarowaną powierzchnią upraw, ilością działek oraz powierzchnią posiadanego w dacie ich złożenia gospodarstwa. Organ całkowicie pominął wyjaśnienie tej kwestii, a mimo to przyjął, wbrew treści wniosku z dnia [...] r., ze stronie należna była płatność w kwocie [...] zł wyższej niż wnioskowana ([...] zł) i do powierzchni [...] ha większej niż objęta wnioskiem ([...] ha) z 30 sierpnia 2006 r. Rozstrzygnięcie takie było możliwe tylko w trybie art. 155 k.p.a a nie wznowienia postępowania. Tym samym organ powielił błędy opisane przez Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn.. akt III SA/GL 1481/08, czym naruszył dodatkowo art. 153 i 170 p.p.s.a. Był bowiem związany zawartymi w tym wyroku wskazaniami co do dalszego postepowania i dokonaną przez sąd wykładnią prawa. Natomiast prowadząc postępowanie administracyjne, zgodnie z postanowieniem z dnia [...] r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. winien odnosić ustalenia kontroli na miejscu z dnia [...] r. do treści wniosku z dnia [...] r., który był wyrazem woli wnioskodawcy i winien odpowiadać stanowi faktycznemu z tej daty. Innymi słowy organ dokonując kontroli wskazanej decyzji był ograniczony treścią wniosku strony. Oznacza to, że wnioskodawca winien na dzień złożenia wniosku -[...] r. czy jego korekty – [...] r. posiadać gospodarstwo rolne o powierzchni całkowitej [...] ha i kwalifikowaną do płatności powierzchnię [...] ha, na deklarowanych działkach. Tylko niezgodność wniosku ze stanem rzeczywistym uzasadniała stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie kontrola na miejscu wykazała, że wystąpił niezawiniony przez stronę błąd co do prawidłowości wskazania działki A i B o łącznej powierzchni [...] ha, gdyż skarżący uprawiał deklarowany areał, ale na innych działkach niż wynikało z umowy dzierżawy i numerów ewidencyjnych. Okoliczność ta, nie pozbawiała rolnika prawa do płatności a wymagała jedynie korekty/sprostowania decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...] r. w zakresie prawidłowego oznaczenia uprawianych działek. Inną kwestią wymagającą rozważenia w trybie wznowienia była prawidłowość przyznanej dotacji z racji stwierdzonych różnic powierzchni deklarowanych na działkach C i D w stosunku do powierzchni stwierdzonej i wpływu ustalonego przedeklarowania na wysokość przyznanej płatności. W przypadku działki C różnica wynosiła [...] ha ([...] - [...] ha) a w przypadku działki D – [...] ha ([...] - [...] ha), co daje [...] ha. Organ jednak tego nie uczynił ani nie wyjaśnił, czy deklaracja złożona w dniu [...] r. w zakresie posiadanej przez wnioskodawcę powierzchni gospodarstwa odpowiadała stanowi rzeczywistemu. Nie wyjaśnił też, kiedy powierzchnia ta uległo zwiększeniu do [...] ha, co wynikało z wniosku z dnia [...] r. o zwiększenie dotacji na rok 2007 r. Nie sposób też nie zauważyć, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji, organ nie rozpatrzył w odrębnym postępowaniu wniosku R. O. z dnia [...] r. o zmianę wysokości dotacji na rok 2007 w związku ze zwiększeniem deklarowanego do zobowiązań rolnośrodowiskowych areału w ramach posiadanego gospodarstwa. Dowodzi tego znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania i stwierdzeniu nieważności postanowienia o wznowieniu postepowania z dnia [...] r., a także treść zaskarżonej decyzji, która odnosi się do deklarowanej we wniosku z dnia [...] r. do płatności powierzchni [...] ha. W ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy nie można też zgodzić się, w świetle zapisów decyzji z dnia [...] r., która funkcjonuje w obrocie prawnym i jest ostateczna, że R. O. nie podjął do dnia 31 grudnia 2006 r. zobowiązania uprawniającego do płatności rolnośrodowiskowej na okres 5 lat liczony od 1 marca 2007 r., które daje mu uprawnienie do płatności w nowym okresie programowania. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011, sygn.. akt II GSK 1714/11, LEX nr 1151668, że "W zakresie wniosków kontynuacyjnych w kolejno następujących po sobie latach realizacji wieloletniego planu rolnośrodowiskowego za powierzchnię objętą zobowiązaniem należy przyjmować taką powierzchnię, do której producent rolny otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie. Natomiast w razie zgodnego z prawem zwiększenia powierzchni w kolejnych latach należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu.’ W tym zakresie obowiązywał § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, Dz. U. nr 174, poz. 1809 z późn. zm.). Ustawodawca wyraźnie ograniczył możliwość dokonywania takich zwiększeń powierzchni do dnia 15 marca 2007, z tym że zgodnie z ust. 2 i 3 tego przepisu możliwe jest dokonanie zwiększenia jeszcze w drugim roku realizacji programu, czyli w tym przypadku w roku 2008 wraz z koniecznością dokonania stosownej zmiany w planie działalności rolnośrodowiskowej. Rozważania w tym zakresie organ winien czynić rozpatrując wniosek z dnia [...] r. o zmianę decyzji o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Nieuprawnione było natomiast weryfikowanie prawidłowości decyzji z dnia [...] r. w stosunku do wniosku z dnia [...] r., który nigdy nie został przez organ rozpatrzony i nie dotyczył stanu faktycznego ujętego we wniosku z dnia [...] r. Nie została też wydana decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 w kwocie wyższej niż wynikająca z decyzji z dni [...] r. Tym samym organ pierwszej instancji wydał decyzje o uznaniu decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa na podstawie błędnych ustaleń dowodowych, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a rżąco naruszając art. 149 i art. 147 k.p.a.. Nie zrealizował również zaleceń wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2010 r., sygn.. akt III SA/GL 1651/10 i z dnia 8 października 2012 r. sygn.. akt III SA/GL 495/12, które zachowały swoja aktualność co stanowiło również naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i niezależną od przesłanki twierdzenia nieważności wadę decyzji uzasadniającą jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a. Wskazanych wyżej naruszeń prawa nie dostrzegł organ odwoławczy, który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowym z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe oraz stwierdzenie wydania kontrolowanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. Działając na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny uwzględni powyższe rozważania Sądu i dokona oceny decyzji z dnia [...] r. wyłącznie w kontekście ustaleń poczynionych w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. i stanu faktycznego z dnia korekty wniosku będącego przedmiotem rozpatrywania. Bez wpływu na ocenę w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji z dnia [...] r. pozostaje treść wniosku o zmianę tejże decyzji z dnia [...] r., którego złożenie, w przypadku dopuszczalności zainicjowało niezależne postepowanie nadzwyczajne regulowane art. 155 k.p.a.