III SA/Gl 228/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. nr PSIII.8641.160.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 10 listopada 2023 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2024 r., nr PS11L8641.160.2023, Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z 10 listopada 2023 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy przyznania E. K. (dalej: strona, skarżąca) prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...], ww. decyzją z 10 listopada 2023 r. orzekł o uznaniu skarżącej z dniem 3 listopada 2023 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 listopada 2023 r. Organ I instancji na podstawie przedstawionych dokumentów ustalił, że strona w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron, co powoduje, że na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Od decyzji tej decyzji, strona wniosła odwołanie, do którego załączyła zaświadczenie z 14 listopada 2023 r. pracodawcy S. Z., który oświadczył, że umowa o pracę zawarta ze skarżącą na czas nieokreślony została rozwiązana na mocy porozumienia stron z inicjatywy pracodawcy, a rozwiązanie było spowodowane zmianą pracodawcy zarządzającym miejscem wykonywania pracy tj. Stacja Paliw [...]. Oświadczył ponadto, że pracownik kontynuował pracę w tym samym miejscu u nowego pracodawcy. Skarżąca w odwołaniu wskazała, że jej zatrudnienie bez przerwy trwało 38 miesięcy, stosunek pracy został rozwiązany z inicjatywy kierownika, który się zwalniał i przeniósł na inną stację paliw. Odmowa przyznania zasiłku pozbawia ją środków do życia, obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji. Organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazał, że prawo do zasiłku może być przyznawane wyłącznie w sytuacjach zakreślonych przepisami ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta określa warunki przyznawania poszczególnych świadczeń oraz okresy ich wypłaty. W świetle powyższego organ odwoławczy, podzielając stanowisko Starosty [...] nie znalazł podstaw prawnych do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniosła o zmianą zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 listopada 2023 r. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z zaskarżonej decyzji i wskazała, że organy nie ustaliły dostatecznie przyczyny rozwiązania stosunku pracy łączącego ją z S. Z. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą P. "[...]" S. Z., opierając się wyłącznie na treści świadectwa. W uzasadnieniu strona podniosła, że nie każde rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron daje podstawę do odmowy prawa do zasiłku, zaś organy powinny zbadać nie tylko tryb, ale i przyczynę ustania zatrudnienia, czego nie uczyniły. Złożyła wnioski dowodowe na okoliczność, że do porozumienia doszło z przyczyn leżących po stronie byłego pracodawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że porozumienie stron należy do takich sposobów rozwiązania stosunku pracy, przy których obie strony, tj. pracodawca i pracownik wyrażają zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z określonym dniem. Nie ma tu znaczenia, która ze stron zainicjowała rozwiązanie stosunku pracy. W odniesieniu do uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, w przypadku rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron (które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy), znaczenie ma jedynie, czy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ewentualnie czy nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Ustawodawca przewidział również, że wyjątek stanowi rozwiązanie umowy o pracę przez pracownika w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Gdyby skarżąca zgody nie wyraziła, wówczas pracodawca chcąc rozwiązać umowę o pracę byłby zmuszony do wypowiedzenia skarżącej umowy o pracę. W przypadku wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę nie ma konsekwencji dla bezrobotnego w postaci karencji dotyczącej możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Taka karencja występuje natomiast w sytuacji rozwiązania stosunku pracy, w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem, na mocy porozumienia stron, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Na rozprawie, w dniu 1 października 2024 r., skarżąca oświadczyła, że pracodawca, który rozwiązał z nią umowę o pracę na mocy porozumienia stron, zwolnił jeszcze 15 osób, a jego miejsce zajęła inna osoba K. J., która zatrudniła skarżącą, ale tylko na jeden miesiąc, ponieważ przyjęła do pracy swój zespół pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Śląskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3 listopada 2023 r. Organ wskazał, że strona została zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] 3 listopada 2023 r., a w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem, rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron w oparciu o art. 30 §1 pkt 1 kodeksu pracy. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 735 z późn. zm.), prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Jak stanowi bowiem art. 75 ust. 2 ustawy bezrobotnemu, o którym mowa w ust. 1, spełniającemu warunki określone w art. 71, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy - w przypadku wymienionym w ust. 1 pkt 2 i 8. Ze świadectwa pracy z 30 września 2023 r., wystawionego przez pracodawcę P. "[...]" S. Z. w S., wynika, że strona była zatrudniona w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 30 września 2023 r., w wymiarze pełnego etatu na stanowisku: pracownik stacji paliw, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 ust. 1 Kodeksu pracy). Następnie, skarżąca została zatrudniona przez nowego pracodawcę tj. F. K. J. na czas określony od 1 października 2023 r. do 31 października 2023r. Sąd w składzie orzekającym zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 209/20, omawiając uwarunkowania skutków porozumienia rozwiązującego w sferze dotyczącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przedstawione w wyroku z 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10 co do tego, "że nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem daje podstawy do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego według reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy. Organ orzekający ma bowiem obowiązek zbadania przyczyn, ze względu na które zawarto porozumienie". W tym zakresie zauważono, że jeśli pracownik rozwiązał stosunek pracy za porozumieniem stron, a następnie podjął zatrudnienie u innego pracodawcy i ten zwolnił go z przyczyn "ekonomicznych", to po zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego może się okazać, że w okresie karencyjnym nie będzie przysługiwał mu zasiłek, o ile tylko wcześniejsze porozumienie zostało zawarte w ciągu 6 miesięcy przed zarejestrowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował zarazem, że w innych unormowaniach rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia. Utrzymywanie tej regulacji w obowiązujących przepisach należy zatem ocenić jako nieuzasadnioną restrykcję dotykającą ofiarę bezrobocia przymusowego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w żaden sposób działania podjęte przez skarżącego (pracownika) nie świadczą o braku woli kontynuowania stosunku pracy (...)., a tylko takie działanie mogłoby skutkować w realiach niniejszej sprawy utratą przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych za pierwsze 90 dni od dnia zarejestrowania". W tym zakresie zasadnicze znaczenie przypisano kwestii pozbawienia źródeł zarobkowania - do którego, pomimo rozwiązania umowy przez pracownika, podobnie jak w niniejszej sprawie nie doszło. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w przypadku skarżącej nie miała miejsca jakakolwiek przerwa pomiędzy zatrudnieniem w wymiarze pełnego etatu w P. "[...]" S. Z., które ustało 30 września 2023 r. za porozumieniem stron, a zatrudnieniem w F. K. J. z siedzibą w S. - od dnia następnego tj. 1 października 2023 r. (również w wymiarze pełnego etatu). W kontrolowanej sprawie, skarżąca wyrażała wolę dalszego zatrudnienia w stacji paliw, a przy tym oświadczyła, że dotychczasowy pracodawca zwolnił jeszcze 15 osób. Ta okoliczność istotna w sprawie nie została przez organ wyjaśniona. W szczególności organ opierając się wyłącznie na świadectwach pracy nie zbadał faktu zmniejszenia/likwidacji zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, mimo zaświadczenia pracodawcy o powodzie rozwiązania umowy o pracę. Wprawdzie sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą), ale okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). Dokonując wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy należy zwrócić uwagę na cel, przedmiotowej regulacji. Celem tym było zachęcenie pracowników do tego, aby szanowali pracę, jak też próba wyeliminowania sytuacji, gdy pracownik rozwiązując z własnej woli umowę o pracę i nie znajdując, czy nie szukając kolejnego zatrudnienia, był jeszcze premiowany dodatkowo przyznawanym prawem do zasiłku dla bezrobotnego. Przepisy badanej ustawy miały bowiem mobilizować bezrobotnych do aktywności zawodowej i przeciwdziałać patologiom takim jak przyznawanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które nie wyrażają żadnej chęci na znalezienie, a nawet na poszukiwanie zatrudnienia. Organy w przedmiotowej sprawie oparły się wyłącznie na treści przedłożonego przez stronę świadectwa pracy, całkowicie pomijając okoliczności sprawy wskazane przez skarżącą. W konsekwencji, nie zbadano i nie oceniono zmniejszenia zatrudnienia przez pracodawcę oraz czy skarżąca miała wolę kontynuowania stosunku pracy. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest konieczne, bowiem skarżąca w odwołaniu wyraźnie odwoływała się do przyczyn dotyczących rozwiązania stosunku pracy i akcentowała, że rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienie stron spowodowane było zmianą miejsca pracy pracodawcy tj. P."[...]" S. Z. w S. Ponadto rozwiązanie stosunku pracy nie spowodowało jego ustania, bowiem zachowana została ciągłość jako, że skarżąca zajmowała to samo stanowisko, miała te same obowiązki i pracowała w tym samym miejscu, przy czym nowy pracodawca zatrudnił ją tylko na czas określony. Organ, w tym stanie rzeczy powinien uzupełnić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei, brak ustaleń organów w wyżej opisanym zakresie czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny wystąpienia przesłanek określonych w omawianym przepisie. Sąd nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia we własnym zakresie ustaleń faktycznych, gdyż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, a istniejącego w dacie wydania decyzji. Natomiast brak ustaleń faktycznych w wyżej przedstawionym zakresie powoduje, że wyrażone przez organy obu instancji stanowisko dotyczące braku zaktualizowania się w przypadku skarżącej przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, należy uznać za przedwczesne. Podsumowując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz ograniczenia się do literalnej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich. Rację ma zatem skarżąca, że w niniejszej sprawie nie zostały zbadane rzeczywiste przyczyny rozwiązania stosunku pracy, a więc nie doszło do należytego wyjaśnienia sprawy. Z kolei, rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. W ocenie Sądu niewyjaśnienie zasadniczych w sprawie okoliczności może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe oraz wyjaśni czy i z jakich przyczyn doszło do zmniejszenia/likwidacji zatrudnienia przez S. Z. w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, czego następstwem było rozwiązanie ze skarżącą umowy o pracę na mocy porozumienia. Z podanych przyczyn Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji.