III SA/Gl 247/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 14 stycznia 2025 r. nr NS-HP.2332.2.57.2024 w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 14 stycznia 2025r. nr NS-HP.2332.2.57.2024 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego A. H. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z 5 grudnia 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że 25 listopada 2024 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. wpłynęło zgłoszenie skarżącego ws. podejrzenia choroby zawodowej. W zgłoszeniu wskazano, że dotyczy ono choroby F43.2 - zaburzenia adaptacyjne. Postanowieniem z 5 grudnia 2024r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. po rozpatrzeniu zgłoszenia postanowił odmówić wszczęcia postępowania. Stwierdził bowiem, że wskazana choroba nie figuruje w wykazie chorób zawodowych, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1836). Natomiast zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Tak więc, aby dana choroba spełniała definicję zawodowej musi być wymieniona w wyżej wskazanym wykazie chorób zawodowych. Ponieważ powołana w zgłoszeniu choroba nie została wymieniona w tym wykazie, to nie może spełnić definicji choroby zawodowej. Organ powołał się także na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym w przypadku gdy zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest w sposób oczywisty bezzasadne, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego, że zgłoszenie dotyczy choroby niespełniającej definicji choroby zawodowej, organ I instancji potraktował je jako oczywiście bezzasadne i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie. Podniósł, że w jego przypadku doszło do naruszenia art. 2351 Kp oraz § 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż jest on prokuratorem, zatem jego przypadku zagadnienia chorób zawodowych uregulowane są w pragmatyce zawodowej - tj. ustawie z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz ustawie z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334). Natomiast w przypadku wątpliwości organ winien był zastosować art. 7a § 1 Kpa. Zaskarżonym postanowieniem ŚPWIS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stwierdził, że zgodnie z definicją legalną choroby zawodowej, zawartą w art. 2351 Kodeksu pracy do uznania konkretnego schorzenia za chorobę zawodową muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki: 1) choroba znajduje się w wykazie chorób zawodowych, 2) w środowisku pracy występują (występowały) czynniki szkodliwe dla zdrowia, ewentualnie szkodliwy dla zdrowia jest sposób wykonywania pracy, 3) czynniki lub szkodliwy sposób wykonywania pracy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem wywołały chorobę. Regulacja ta mimo, iż zawarta jest w Kodeksie pracy ma zastosowanie także do skarżącego będącego obecnie prokuratorem w stanie spoczynku. Z danych zawartych w zgłoszeniu choroby zawodowej wynika, że narażenie zawodowe i czynniki ryzyka łączone są z wykonywaniem przez skarżącego funkcji prokuratora. Mają zatem zastosowanie regulacje szczególne przewidziane dla tej grupy zawodowej w ustawie z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz w ustawie z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334). Zgodnie z art. 117 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, regulującym prawo do odszkodowania w przypadku stałego łub długotrwałego uszczerbku, do prokuratorów stosuje się odpowiednio przepisy art. 94a i art. 94b ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis art. 94b § 8 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi o zastosowaniu w zakresie nieuregulowanym tą ustawą do wypadków przy pracy oraz chorób zawodowych sędziego, a zatem również prokuratora - przepisów ustawy wymienionej w art. 94a § 3 tj. ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2189). Artykuł 4 tej ustawy zawiera w kwestii definicji choroby zawodowej odesłanie do art. 235' Kp. Także art. 130 ustawy Prawo o prokuraturze w kwestiach nieuregulowanych tą ustawą odsyła do regulacji zawartej w ustawie o pracownikach urzędów państwowych, a w sprawach w niej także nie uregulowanych - do przepisów Kodeksu pracy, wskazując na ich odpowiednie zastosowanie do prokuratorów. Z powyższego – zdaniem organu - wynika, że w odniesieniu do prokuratora i prokuratora w stanie spoczynku mają zastosowanie w zakresie dotyczącym chorób zawodowych wymagania określone w art. 2351 Kp. W konsekwencji nie zamieszczenie schorzenia w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie choroby zawodowej według zasad ujętych w tym rozporządzeniu i merytorycznego orzekania przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie jednostki chorobowej nie będącej chorobą zawodową w rozumieniu art. 2351 Kp. Organ odwołał się także do art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego wówczas, gdy podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, a po drugie jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Taką uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (np. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r. I OSK 1635/14, wyrok NSA z 7 października 2021 r. II OSK 269/21). W niniejszej sprawie już po wstępnej analizie wniosku, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub ustalania stanu faktycznego, można dostrzec przeszkodę w procedowaniu w kierunku stwierdzenia choroby zawodowej co do schorzenia nie objętego definicją ustawową choroby zawodowej. Niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, uniemożliwia rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny, w tym w oparciu o art. 7a Kpa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ wskazał, że przepisy ustawy Prawo o prokuraturze regulują zarówno choroby spowodowane szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora, jak i dopuszczają występowanie w tej grupie zawodowej chorób zawodowych. W art. 115 ustawy Prawo o prokuraturze zdefiniowano chorobę powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora (§ 4) jak też uregulowano procedurę postępowania w razie ujawnienia choroby i proces diagnostyczny z tym związany (§3) oraz przysługujące świadczenia pieniężne. Niezależnie od powyższego schorzenia, w art. 117 ustawy Prawo o prokuraturze jest odniesienie do choroby zawodowej, co oznacza, w następstwie odesłania do ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz do ustawy Kodeks pracy (art. 130 Prawa o prokuraturze), odniesienie do chorób zawodowych ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz do jednostek orzeczniczych wymienionych w § 5 właściwych do prowadzenia postępowania diagnostycznego jako fazy/etapu orzekania w sprawie chorób zawodowych. W stosunku do prokuratorów obowiązują więc regulacje dotyczące chorób zawodowych ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a niezależnie od powyższego przysługują im świadczenia w razie stwierdzenia choroby mającej znamiona schorzenia z art. 115 § 4 ustawy Prawo o prokuraturze. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący zarzucił mu: a. ) obrazę prawa materialnego, a to art. 94 a i b ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U.2024 poz.334) w zw. z art. 117 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t. j. Dz.U.2024 poz. 390) w zw. z art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U.2023 poz. 1465) i w zw. z art. 4 ustawy z 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (t.j. Dz.U.2022 poz.2189) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie stanowiska, że wobec prokuratora stosuje się, w sprawach chorób zawodowych, przepisy powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, gdy tymczasem wobec tej grupy zawodowej znajdują zastosowanie całościowe rozwiązania zawarte w ustawie Prawo o prokuraturze oraz ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych, przez co niemożliwe jest zastosowanie wobec tej grupy zawodowej przepisów powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych w zakresie chorób zawodowych; b. ) obrazę prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 130 ustawy Prawo o prokuraturze, które zdaniem autora zaskarżonej decyzji pozwala na dowolne zastosowanie przepisów Kodeksu pracy do sytuacji wystąpienia ryzyka ubezpieczeniowego z tytułu chorób zawodowych u prokuratora, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Postanowieniu zarzucił nadto: c.) obrazę prawa materialnego, a to art. 7a § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z wykładni zacytowanych w pkt. II ppkt. a skargi przepisów prawa w sprawie tej powstają wątpliwości co do treści tych norm prawnych, co nakłada na organ administracyjny obowiązek ich rozstrzygnięcia na korzyść strony. Podniósł, że system ubezpieczeń prokuratorów jest odrębny od powszechnego, stąd art. 2351 Kp i przepisy rozporządzenia wykonawczego nie znajdują do nich zastosowania. Natomiast choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora jest synonimem choroby zawodowej, którymi to pojęciami ustawodawca posługuje się zamiennie, a definicja choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora pokrywa się w części opisującej przyczyny wywołujące choroby zawodowe z częścią materialną definicji zawartej w art. 2351 Kp. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Na wstępie zauważyć należy, że skarżący jest prokuratorem w stanie spoczynku, zatem znajdują do niego zastosowanie przepisy ustawy z 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 390) – dalej powoływana jako pop. Art. 130 p.o.p. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie p.o.p. do prokuratorów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1917), a w sprawach nieuregulowanych także w przepisach tej ustawy - przepisy Kodeksu pracy. Zatem w odniesieniu do prokuratora Kp i przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby jakaś kwestia nie została uregulowana w pop a w drugiej kolejności w ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Stosownie do art. 115 § 2 pkt 3 pop, jeżeli nieobecność prokuratora w pracy nastąpiła z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora, prokurator zachowuje prawo do 100% wynagrodzenia, nie dłużej jednak niż przez okres roku. (podkr. Sądu). Zatem pop nie posługuje się pojęciem choroby zawodowej, lecz choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora. Prawo o prokuraturze reguluje także tryb postępowania w sprawach takich chorób. W § 3 art. 115 pop stanowi ono, że w razie ujawnienia u prokuratora choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora, prokurator bezpośrednio przełożony kieruje prokuratora do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z urzędu lub na wniosek prokuratora. Od orzeczenia lekarza orzecznika prokuratorowi przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia. Zupełnie odmienną terminologię i tryb orzekania w sprawach chorób spowodowanych warunkami pracy przewiduje ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2025r., poz. 277) - Kp. Zgodnie z art. 2351 Kp, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1836) – dalej: rozporządzenie ws. chorób zawodowych, a tryb orzekania w tym przedmiocie regulują przepisy rozporządzenia wskazując m.in. jednostki, którym zgłasza się podejrzenie choroby zawodowej (§ 3), lekarzy właściwych do orzekania w tym przedmiocie (§ 5), tryb odwoławczy od orzeczeń lekarskich (§ 7) czy wreszcie organy właściwe do stwierdzenia takich chorób (§ 8). Z powyższego wynika, że pop przewiduje odrębny od systemu pracowniczego tryb orzekania w sprawach choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora. Jednocześnie jednak w art. 117 § 1 pop stanowi, że do prokuratorów stosuje się odpowiednio przepisy art. 94a i art. 94b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Art. 94a ww. ustawy dotyczy uprawnień sędziego i członków jego rodziny w związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową, zaś art. 94b – trybu oceny uszczerbku na zdrowiu oraz jego związku z wypadkiem przy pracy lub chorobą zawodową. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 283) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem w tej samej ustawie – pop - poprzez odesłanie do Prawa o ustroju sądów powszechnych ustawodawca używa zarówno pojęcia "choroby zawodowej", jak i "choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora" to oznacza to z jednej strony, że w przypadku prokuratorów zachodzi dwoistość reżimów prawnych w zakresie orzecznictwa o chorobach związanych z pracą, z drugiej zaś, że w obu przypadkach właściwe dla ich stwierdzenia są odrębne regulacje. Są to zatem dwa niezależne tryby orzekania o chorobach – szeroko rzecz ujmując - spowodowanych warunkami pracy i regulujące je przepisy nie mogą być stosowane zamiennie. Jak wynika z treści skargi, lekarz orzecznik ZUS w dwóch decyzjach wydanych na podstawie art. 115 § 2 pkt 3 w zw. z art. 115 § 3 pop uznał już, że choroba skarżącego powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora, tj. uznał ją za chorobę powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami wykonywania czynności prokuratora. Został zatem wyczerpany tryb postępowania przewidziany w pop. Natomiast skarżący we wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej wskazał schorzenie określone kodem ICD F43.2 - zaburzenia adaptacyjne, które nie występuje w rozporządzeniu ws. chorób zawodowych. Skoro z art. 2351 Kp wynika, że koniecznym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby dane schorzenie mogło zostać uznane za chorobę zawodową jest wymienienie jej w wykazie takich chorób, a schorzenie strony nie zostało tam wykazane, to zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Żądanie takie nie może bowiem w ogóle być przedmiotem postępowania i orzekania ani pozytywnie, ani nawet negatywnie dla skarżącego. Decyzja negatywna mogłaby być bowiem wydana np. wówczas, gdyby skarżący oparł swój wniosek na przesłankach wskazanych we właściwych przepisach, ale nie wykazał, że w stosunku do niego zostały spełnione. Innymi słowy żądał stwierdzenia choroby zawodowej znajdującej się w wykazie, ale w toku postępowania administracyjnego organ ustaliłby, że nie zostały w danym przypadku spełnione przesłanki wynikające z art. 2351 Kp albo rozporządzenia ws. chorób zawodowych, np. związek z wykonywaną pracą. W sytuacji, gdy schorzenie strony nie zostało tam wskazane w ogóle, organ zasadnie uznał, że w takim przypadku postępowanie nie może być wszczęte i odmówił jego wszczęcia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia ws. chorób zawodowych, w przypadku gdy zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej jest w sposób oczywisty bezzasadne, właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie, wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym. W sytuacji, gdy już wstępna analiza wniosku wykazała, że żądanie strony nie może być merytorycznie rozpoznane, gdyż strona żąda stwierdzenia choroby zawodowej, która nie figuruje w wykazie takich chorób, co jest warunkiem niezbędnym do uznania choroby za zawodową, żądanie takie jest oczywiście bezzasadne, a co z kolei implikuje konieczność odmowy wszczęcia postępowania, o czym prawidłowo orzekł organ. Wobec powyższego nie było dopuszczalne zastosowanie art. 7a Kpa, którego niezastosowanie zarzucił skarżący w skardze. Stosownie do § 1 powołanego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W przedmiotowej sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej nie zachodziły. Skarżący jako chorobę zawodową, której uznania żądał podał chorobę nie figurującą w wykazie takich chorób, co jest równoznaczne z tym, że postępowanie w tym przedmiocie było bezprzedmiotowe. Nie było więc możliwości jego zgodnego z prawem wszczęcia. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ppsa – orzekł o oddaleniu skargi.