III SA/Gl 2678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin oddala skargę. UZ AS A D N I E N I E. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Starosty C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia przez M.K. rozpoznania zasobów naturalnych nagromadzenia minerałów i skał oraz innych substancji stałych (złoża) – mas ziemno-skalnych występujących na terenie działki [...] w Pogórzu Gmina S. stanowiącej własność M.K. i P.M. działających jako spółka cywilna "A" z siedzibą w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa), art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) i art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 5, art. 102 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja została adresowana do M.K. Zarządzono również doręczenie decyzji P.M., który zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił: - niewłaściwą interpretację art. 28 Kpa poprzez wskazanie, iż stroną postępowania prowadzonego przez Starostę C. w postępowaniu administracyjnym obok M.K. jest P.M., - błędną interpretację art. 6 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy świetle zebranego materiału dowodowego a szczególności Opinii geologicznej R. H. i Z. M., - nieuzasadnione przedłużanie postępowania przez odesłania sprawy do ponownego rozpoznania i naruszenie zasady res iudicata. W uzasadnieniu podkreślono, że organ winien zastosować w sprawie art. 138 § 1 ust. 2 Kpa a nie kierować sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wskazano, że kwestia wydobywania kopalin przez M.K. była już przedmiotem decyzji organu I instancji oraz badana przez organ odwoławczy a nawet poddana kontroli sądowej. Dowodzi tego prawomocny wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt III SA/GI 1403/06, którym przesądzono, że w spornej sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania działanie M.K. za wydobywanie kopalin w rozumieniu prawa górniczego i geologicznego. Nadto P.M. podkreślił, że wnioskował o przyznanie mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym w stosunku do jego wspólnika aby zapoznać się z materiałem dowodowym tego postępowania w związku z narastającym konfliktem inicjowanym przez wspólnika. Nie zgadzał się także z tezą, iż o statusie strony przesądza prawo własności a nie interes prawny czy obowiązek oraz zaleceniami organu odwoławczego "wyjaśnienie czy rozpoznanie kopaliny miało mieć miejsce w okresie, gdy M.K. sam prowadził działalność spółki. Tylko takie ustalenie pociągałoby, zdaniem kolegium pominiecie drugiego wspólnika jako adresata decyzji." Zdaniem skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia twierdzenie o samodzielnym działaniu M.K. jako osoby fizycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia wskazując, że nie przesądził czy skarżący jest stroną postępowania oraz organ I instancji nie wykonał wiążących go wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z [...] r. Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. P.M. podtrzymał zarzuty skargi i wyjaśnił, że wniósł skargę ponieważ otrzymał decyzję wraz z pouczeniem o jej zaskarżeniu. Podkreślił, że on był zainteresowany jak najszybszym wybudowaniem stawu i jego zarybieniem a wspólnik uzyskaniem środków finansowych ze sprzedaży materiału ziemnego czego jednak nie osiągnął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę, jako organ koncesyjny wynikało z art. 102 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 prawa górniczego i geologicznego, ponieważ "Koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin". Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni (art. 15 ust. 1 pkt 6). Tym samym stronami tego postępowania jest przedsiębiorca i organ koncesyjny. Mogą być również osoby, które posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnego prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2009, s. 275, uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005 Nr 4, póz. 62). Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Legitymacje do wniesienia skargi sąd bada z urzędu i w przypadku braku takiej legitymacji wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5, niedopuszczalne. Sąd przypomina, że użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 K.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Użytego w art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowania interes prawny nie powinno się wiązać tylko i wyłącznie z tą postacią interesu prawnego, którym posługuje się wskazany art. Kpa. Powołany przepis p.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (por. J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, z. 4, poz. 51). Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Innymi słowy, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Tego typu związek daje wystarczające podstawy do zainicjowania czynności sądu administracyjnego w celu merytorycznego zbadania zaskarżonego działania bądź bezczynności organu administracji publicznej (zobacz wyrok NSA sygn. akt I OSK 860/10). W przedmiotowej sprawie Skarżący wnosząc skargę trafnie neguje posiadanie statusu strony w postępowaniu o nielegalne rozpoznawanie kopalin ale też nie wskazuje innego umocowania do wniesienia skargi poza pouczeniem organu o możliwości zaskarżenia decyzji zawartym w jej uzasadnieniu. Neguje także upatrywania statusu strony w prawie współwłasności nieruchomości gruntowej, która miała być przedmiotem rozpoznania geologicznego. Istotą interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kp.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tj. taką, którą można wskazać jako podstawę do wywodzenia swoich racji. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu (strony postępowania). Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1225/06, LEX Nr 360339), że nie można zaakceptować stanowiska, iż wniesienie skargi do sądu przez podmiot, którego organ administracji publicznej potraktował jako stronę postępowania i do którego skierował decyzję administracyjną, przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. a tym samym zwalnia sąd z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Błędne pouczenie i przyznanie statusu strony nie może skutkować nadaniem uprawnień strony sprzecznie z prawem czyli osobie, która takich warunków nie spełnia. Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż skarżący – P.M. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja organu l instancji to decyzja Starosty C. z dnia [...] r., która stwierdzała prowadzenie przez M.K. rozpoznania zasobów naturalnych (...) występujących w obrębie nieruchomości [...] w P. oraz kasująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Analizowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] r. przez Starostę C. w związku z uzyskaniem informacji od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Delegatura w B.. Inspektorat wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie stawu hodowlanego –zagłębionego uzyskanego w wyniku wybrania mas ziemnych, zasilanego wadami gruntowymi i opadowymi. Budowę prowadzili P.M. i M.K. jako wspólnicy spółki cywilnej "A" w oparciu o prawomocną decyzję Starosty C. z [...] r. Postępowanie kontrolne prowadzone było z doniesienia P.M. i skutkowało wstrzymaniem robót budowlanych stawu oraz nakazaniem inwestorowi przeprowadzenia inwentaryzacji geodezyjnej na dzień wstrzymania robót – [...] r. Zaskarżona decyzja Starosty C. jak i kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nie rozstrzyga o interesie prawnym P.M., nie kreuje żadnego prawa, obowiązku czy uprawnienia po jego stronie. Z uwagi więc na brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącego wynika z przepisów prawa materialnego, a ponadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje skarżącemu uprawnienia do wniesienia skargi, w stosunku do decyzji, których przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia rozpoznania zasobów naturalnych nagromadzenia minerałów i skał oraz innych substancji stałych (...) występujących w obrębie nieruchomości [...] w P. czyli prowadzenia prac geologicznych bez koncesji. Również bezsporne ustalenie, że działka na której realizowana jest inwestycja stanowi własność M.K. i P.M. nie przesądza o posiadaniu przez P.M. statusu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. Bezspornym jest, że stroną niniejszego postępowania jest M.K., należy tez zgodzić się ze skarżącym, że nie posiada on statusu strony w tym postępowaniu. Takie stwierdzenie nakładało na skarżącego obowiązek wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi czego nie uczynił. Nie budzi wątpliwości, że wspólnicy pozostają w sporze co do sposobu realizacji inwestycji jaką jest budowa stawu. Jednakże budowa stawu i związane z procesem inwestycyjnym działania nie stanowią działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją działalnością gospodarczą jest działalność o charakterze zarobkowym, odbywająca się w sposób zorganizowany i ciągły. Tym samym tylko tak rozumiana działalność gospodarcza, podlegać będzie ustawie prawo geologiczne i górnicze. Jak stwierdził organ odwoławczy takiej działalności nigdy nie prowadzono na gruntach stanowiących własność skarżącego P.M. Twierdzenie to dotyczy zarówno spółki cywilnej "A" jak i jej wspólników indywidualnie. Bezspornym jest, że stronami postępowania o rozpoznanie geologiczne jest zatem przedsiębiorca, który je prowadzi i organ administracyjny. Mogą być stronami tego postępowania również inne podmioty jeżeli wykażą interes prawny. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. (Komentarz do art. 28 Kpa, LEX). W przedmiotowej sprawie takiego interesu nie wykazał skarżący. Wykazał on interes faktyczny w postaci szybkiego zakończenia procesu inwestycyjnego co nie daje mu uprawnień do wniesienia skargi. Jak już zaznaczono wyżej pojęcie strony jest związane z kategorią prawa materialnego. Zatem interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej. Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw (prawa własności) i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie analiza przywołanych wyżej przepisów w powiązaniu z ustalonym stanem faktycznym nie pozwala uznać skarżącego za osobę legitymowaną do wniesienia skargi na wskazaną w skardze decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniosek taki zbędnym czyni rozpatrywanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Należy wskazać, że istnienie legitymacji skargowej sąd administracyjny bada z urzędu. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Istotę legitymacji skargowej stanowi bowiem, uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego strony. Od wykazania związku pomiędzy interesem prawnym, chronionym przez przepis prawa, a zaskarżonym aktem organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał więc dokonać oceny, czy P.M. posiada interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i mógł skutecznie zaskarżyć decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Należy też przypomnieć, że prawo do wniesienia skargi przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym daje art. 33 § 2 p.p.s.a. ale tylko wówczas, gdy wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wypowiedział się o statusie skarżącego w tym postępowaniu w sposób jednoznaczny ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych. Nie uczynił tego organ I instancji mimo, że skarżący złożył wniosek o przyznanie mu statusu strony [...] r. wynikający z prawa własności i ochrony dobrego imienia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o nielegalne prowadzenie rozpoznania geologicznego współwłaściciel gruntu nie jest stroną postępowania może mieć jednak interes prawny uzasadniający złożenie skargi. Musi go jednak wykazać bądź wskazać z czego on wynika. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę P.M.