III SA/Gl 273/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XIII/124/2019 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygnatura akt II GSK 1457/21, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 marca 2021 r., sygnatura akt III SA/Gl 636/20, stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 roku, nr XIII/124/2019, w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: a) w paragrafie 3 w zakresie wyrazu "budową", b) w paragrafie 6 – w zakresie punktu 1; oraz c) w paragrafie 9 – w całości. W pozostałym zakresie WSA skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W punkcie drugim ww wyroku NSA zasądził od Rady Gminy Pawłowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że Rada Gminy Pawłowice podjęła uchwałę w dniu 17 grudnia 2019 roku, nr XIII/124/2019, w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych. Wojewoda Śląski( dalej: wojewoda, organ nadzoru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pawłowice z dnia 17 grudnia 2019 roku, nr XIII/124/2019, w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych publicznych. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, jako sprzecznej z przepisami art. 40 ust. 8 w związku z ust. 4, , ust. 6, ust. 9 i ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2020 roku, pozycja 713), jak również sprzecznej z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W skardze, datowanej na 8 września 2020 r., Wojewoda wykazał, że niektóre zapisy uchwały nie wypełniają zakresu delegacji ustawowej, wynikającej ze zmiany stanu prawnego dokonanej przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 roku o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2019 r., pozycja 1815), dalej zwanej "ustawą nowelizującą" – w zakresie wysokości stawek opłat na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Po wprowadzeniu wspomnianej nowelizacji zakres delegacji ustawowej, wynikający z artykułu 40 ust. 8 pkt 1-4 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obejmował obowiązek wprowadzenia preferencyjnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele związane z prowadzeniem wszelkich robót w pasie drogowym, dotyczących obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zapisy zawarte w paragrafach 2 i 3 uchwały zawężały ów zakres wyłącznie do wykonywania robót związanych z budową urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a więc nie uwzględniały obowiązku wprowadzenia stawek preferencyjnych dla wszystkich rodzajów robót w danym zakresie, wykonywanych z zastosowaniem zajęcia pasa drogowego. Wojewoda podniósł również, że z zakresem opisanej wyżej delegacji ustawowej pozostają w sprzeczności zapisy paragrafu 6 ust. 4, a także ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy uchwaliła mianowicie, że zajęcie pasa drogowego (...) ustala się następujące stawki dzienne opłat za 1 m2 powierzchni: reklamy świetlej i podświetlanej – 10,00 zł. Rozwiązanie tego rodzaju nie mieści się w granicach przepisu art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, który taksatywnie wylicza przesłanki ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Wprowadzając dodatkowe kryterium umieszczenia na zajętym pasie reklamy świetlnej lub podświetlanej, Rada Gminy miała przekroczyć zakres ustawowego upoważnienia, a tym samym naruszyła granice uprawnień wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda zakwestionował nadto przepis paragrafu 9 uchwały. Pozostaje on, zdaniem organu nadzoru, w sprzeczności z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych w związku ze wspomnianym artykułem 7 Konstytucji RP, albowiem rada gminy nie była upoważniona do wprowadzania przepisów przejściowych, taki zaś charakter miał paragraf 6, którego treść jest następująca: "§ 6. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się postanowienia uchwał, o których mowa w § 8". Organ nadzoru wywiódł, że tego rodzaju zapis pozostaje w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym w ustawie nowelizującej, która to ustawa nie przewiduje żadnego okresu przejściowego dla stosowania przez organy samorządu gminnego stawek poprzednio obowiązujących; przeciwnie, począwszy od dnia jej wejścia w życie zobowiązuje do stosowania stawek preferencyjnych. Wojewoda odniósł się w końcowej części skargi do kwestii powtórzenia w zaskarżonej uchwale normy ustawowej, to jest art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Ten sam zapis zamieszczono bowiem w paragrafie 7 uchwały. Również i w tym przypadku Wojewoda dopatrzył się istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawłowice poinformował, że Rada Gminy zamierza na jednej z kolejnych sesji (20 października 2020 roku) uchylić zaskarżoną uchwałę, i na tej podstawie wniósł o umorzenie postępowania. Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 roku, wydanym w sprawie oznaczonej sygnaturą III SA/Gl 636/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: a) w paragrafie 3 w zakresie wyrazu "budową", b) w paragrafie 6 – w zakresie punktu 1; oraz c) w paragrafie 9 – w całości. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, gdyż nie wszystkie zarzuty są zasadne poza paragrafem 3 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazu "budowa", ponieważ ograniczenie tylko do budowy stanowi regulację częściową przedmiotu regulacji zajęcia pasa drogowego. Nadto w zakresie punktu 1 zaskarżonej uchwały, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, ponieważ pozostawał on w sprzeczności z art. 40 ust. 6 udp. Również WSA dostrzegł potrzebę wyeliminowania paragrafu 9 zaskarżonej uchwały, albowiem może być on w takim brzmieniu mylący dla czytelnika. W pozostałym zakresie WSA, uznał, że nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zapisów zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA wniósł Wojewoda Śląski. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2020 roku, pozycja 713, ze zmianami) w związku z art. 40 ust 4 i ust. 2 pkt 1 ustawy. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że eliminacja samego tylko słowa "budową" z przepisu paragrafu 3 uchwały nie spowodowało jej konwalidacji, nie doprowadziło bowiem do spełnienia przez uchwałę zakresu delegacji ustawowej. Wojewoda podniósł, że pozostawione w mocy przepisy spornej uchwały nie wprowadzają, w istocie rzeczy, przewidzianych ustawowo stawek preferencyjnych opłat związanych z zajęciem pasa drogowego na cele wszelkich robót związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. Stawka preferencyjna, określona w uchwale, obejmuje jedynie urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, Poza zakresem regulacji pozostaje nadal wymóg stosowania stawek preferencyjnych dla obiektów tej infrastruktury. Skarżący zarzucił również, że stwierdzenie nieważności jedynie części paragrafu 6 uchwały, to jest jego punktu 1, pozbawia uchwałę określenia stawki dziennej opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustalona w uchwale stawka była prawidłowa przynajmniej w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego, określając zasadę ustalenia zajętej powierzchni przez zastosowanie rzutu poziomego obiektu budowlanego. Eliminacja danego składnika uchwały i pozostawienie pozostałej części uchwały w mocy było, jak twierdzi autor skargi, niedopuszczalne. Nadto, zdaniem Wojewody, zróżnicowanie stawek opłat preferencyjnych w oparciu o pozaustawowe kryterium prezentacji na zajętym pasie różnych form reklam nie było dopuszczalne. W tym kontekście organ nadzoru zakwestionował prawidłowość oddalenia skargi. Wojewoda powtórzył również argument, w myśl którego niedopuszczalne było powtarzanie w treści kwestionowanej uchwały (w paragrafie 7) treści normy prawnej, wynikającej z artykułu 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podniósł, iż istotne naruszenia prawa, które zawiera kwestionowana uchwała, czynią zasadnym stwierdzenie jej nieważności jedynie w całości. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie istoty sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej w skrócie "p.p.s.a."); względnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a.). Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2021 roku, sygnatura akt II GSK 1457/21, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 marca 2021 r., sygnatura akt III SA/Gl 636/20, i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W punkcie drugim NSA zasądził od Rady Gminy Pawłowice na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył na wstępie tezę, wyrażoną wcześniej w wyroku NSA z 13 stycznia 2021, sygn. akt III OSK 3315/21. Wyrok sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., musi być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do zakresu obowiązywania i treści danego aktu prawa miejscowego; ingerencja sądu administracyjnego nie może powodować wątpliwości co do zakresu mocy obowiązującej tego aktu. Tę więc tezę Naczelny Sąd Administracyjny uczynił punktem wyjścia rozważań w przedmiocie zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. NSA podzielił stanowisko skarżącego w tym zakresie, w jakim dotyczyło wadliwości rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach stwierdzającego nieważność jedynie niektórych elementów uchwały. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala dla dróg, których ta jednostka jest zarządcą, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 metra kwadratowego powierzchni pasa drogowego. Stawki opłaty, o której mowa w ust. 4 i 6 tego przepisu, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Stawka, o której mowa w ustępie 5, nie może przekroczyć 200 zł dziennie. Natomiast w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień – w przypadkach określonych w art.40 ust. 4 i 6 – oraz 20 zł w przypadku opłaty, wymienionej w ust. 5. Nadto NSA wskazał, iż zaskarżony wyrok pozostawia w mocy odesłanie zawarte w paragrafie 3. Pomimo częściowego stwierdzenia nieważności uchwały pozostało również w mocy rozwiązanie, na mocy którego stawka preferencyjna opłat odnosi się jedynie do urządzeń telekomunikacyjnych, nie odnosi się zaś, czego wymaga ustawa, do obiektów. Sama treść pozostawionego w mocy paragrafu 3 uchwały jest błędnie zredagowana, w sensie stylistycznym, tak iż może budzić wątpliwości językowe. W ocenie NSA zaskarżony wyrok WSA stwierdzający nieważność paragrafu 3 uchwały poprzez usunięcie słowa "budową" z treści nie rozwiązało problemu sprzeczności pomiędzy zapisami uchwały i treścią wspomnianych ostatnio przepisów rangi ustawowej, ponieważ przyjęty przez Radę Gminy zapis koliduje z przepisem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, ale również z paragrafem 2 kwestionowanej uchwały. Odesłanie do tej ostatniej jednostki redakcyjnej, jakie zamieszczono w § 3, powoduje ten skutek, że w przypadku zajęcia pasa drogowego, związanego z urządzeniami lub budowami telekomunikacyjnymi, obowiązywałaby stawka wyższa od określonej przez ustawodawcę jako maksymalna (0,20 zł za dzień). W związku z tym zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko skarżącego, który twierdził między innymi, że powtórzenie w uchwale treści przepisów rangi ustawowej jest naruszeniem prawa w świetle zasad prawodawczych zawartych w rozporządzeniu Prezesa rady ministrów z 20 czerwca 2002r., sprawie "zasad techniki prawodawczej".. Zarzut ten odnosi się do § 7 uchwały. Nie uznano natomiast za trafne zarzutów skarżącego odnoszących się do paragrafu 6 pkt 1, 2 i 4,że wysokość stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego ze względu na sposób prezentacji treści reklamowych, wyróżniając reklamy świetlne i podświetlne a także jednostronne i dwustronne nie mieszczą się w kryterium ustawowym zawartym w art. 40 ust 9 pkt p u.d.p,. jako iż w tej części stanowisko WSA w Gliwicach było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest w niniejszej sprawie związany wykładnią, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny stwierdza jego nieważność w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub w części, przy czym – jak wyżej wspomniano – wyrok musi być tak sformułowany, aby zakres regulacji zaskarżonego aktu nie budził żadnej wątpliwości co do swojej mocy obowiązującej. W tym kontekście Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, przyjął, że stwierdzenie nieważności jedynie niektórych zapisów kwestionowanej uchwały nie może dać pożądanego wyniku, spełniającego postulaty pewności prawa i zgodności aktu prawa miejscowego z przepisami rangi ustawowej. Zarówno usunięcie poszczególnych fragmentów paragrafu 2, jak i eliminacja odesłania zawartego w paragrafie 3, do takich skutków nie prowadzi, przeciwnie, wydatnie osłabia jasność i przejrzystość tekstu prawnego, utrudniając lub nawet uniemożliwiając jego właściwe rozumienie, nadto powiększa pola nieobjęte regulacją, wbrew ustawowemu obowiązkowi spoczywającemu na organie stanowiącym jednostki samorządowej. Sąd administracyjny, rozstrzygając kwestię nieważności aktu prawa miejscowego, orzeka – w razie istnienia do tego podstaw – jedynie kasatoryjnie, nie jest natomiast uprawniony do podejmowania jakiejkolwiek działalności prawodawczej. Tymczasem, w danym przypadku, jedynie uzupełnienie tekstu prawnego uchwały może doprowadzić do jej zgodności z prawem. Aby wypełnić zakres delegacji ustawowej, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany, jak wykazał w swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, uregulować wszystkie zlecone mu kwestie. To właśnie oznacza działanie organu na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Rada Gminy Pawłowice nie objęła natomiast zakresem uchwały kwestii preferencyjnych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego pod obiekty infrastruktury technicznej. Dlatego to nie jest celowe ponowne stwierdzenie nieważności jedynie części uchwały, przeciwnie, konieczne jest pozbawienie jej mocy obowiązującej w całości, zwłaszcza iż przyszła uchwała Rady Gminy winna spełnić wymogi stawiane aktom prawa miejscowego przez rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.