III OSK 3315/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1111/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2020r., sygn. akt III SA/Gl 1111/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części jej zaskarżenia tj. § 6 oraz załączniku nr 2 i 3 uchwały § 12 pkt 5, § 14, § 58 ust. 2 i 4, § 17 oraz § 41, § 21 ust. 2 i 3, § 24, § 63 ust. 2, § 65 ust. 1, § 67 oraz § 68, § 103, § 104, § 105 ust. 1 i ust. 2, § 106, § 112 ust. 1, a także § 114 w zakresie wyrazów "po ich formalnym przyjęciu". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - dalej "ustawa" lub "u.s.g." oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], w części określonej w: a) § 6 uchwały oraz załączniku Nr 2 i Nr 3 do uchwały, jako sprzecznej z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 38), b) § 12 pkt 5, § 14 oraz § 58 ust. 2 i 4 uchwały, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., c) § 17 oraz § 41 uchwały - jako niezgodnej z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.s.g., d) § 21 ust. 2 i ust. 3 uchwały, jako niezgodnej z art. 30 ust. 2, art. 33 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 u.s.g. oraz art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), e) § 24 Statutu, jako niezgodnej z art. 11b ust. 1 u.s.g., f) § 58 ust. 2 (rozpoczynający się od wyrazów: "Komisje Rady mogą podejmować współpracę"), jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 i 3 u.s.g., g) § 63 ust. 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 24 u.s.g., h) § 65 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 ze zm.) - dalej: "Kodeks wyborczy", i) § 67 oraz § 68 uchwały, jako niezgodnej z art. 22 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., j) § 103 uchwały, jako niezgodnej z art. 31 u.s.g., k) § 104 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 3 i ust. 5 u.s.g., l) § 105 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 1 u.s.g., m) § 105 ust. 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 2 u.s.g., n) § 106 uchwały, jako niezgodnej z art. 33 ust. 4 u.s.g., o) § 112 ust. 1 uchwały, jako niezgodnej z art. 37a u.s.g., p) § 114 uchwały w zakresie wyrazów: "po ich formalnym przyjęciu", jako niezgodnej z art. 61 Konstytucji RP, art. 11b ustawy oraz art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki uznał wniesioną skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd meriti podniósł, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi, czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za sprzeczny z prawem uznać należy zarówno § 6 przedmiotowej uchwały, jak i wzory określone w załączniku Nr 2 i Nr 3 do niej, albowiem upoważnienie do ustanowienia herbu flagi gminy nie mieści się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Ustanowienie herbu i flagi gminy może bowiem nastąpić w drodze odrębnej uchwały, a zatem być przedmiotem szczególnej regulacji prawnej. Podobnie Sąd meriti ocenił § 12 i § 14 uznając, że przepisy te pozostają w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., który określa kompetencje przewodniczącego rady gminy, a w jego zastępstwie wiceprzewodniczącego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Użycie w powołanej normie prawnej sformułowania "wyłącznie" nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rady gminy nie można przyznać przewodniczącemu innych kompetencji poza wyraźnie wskazanymi w ustawie, tj. do organizowania pracy rady oraz do prowadzenia jej obrad. Sąd Wojewódzki podzielił także argumenty skargi uzasadniające stwierdzenie nieważności § 58 ust. 2 i 4 Statutu przewidującego uprawnienie przewodniczącego Rady do przewodniczenia wspólnemu posiedzeniu Komisji (ust. 2) oraz uprawnienie przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego, koordynującego pracę komisji Rady, do zwołania posiedzenia komisji i nakazania złożenia Radzie sprawozdania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 3 u.s.g., komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdanie z działalności. Rada gminy może żądać złożenia dodatkowego sprawozdania z działalności komisji, natomiast nie ma podstaw prawnych do nadania przewodniczącemu lub wiceprzewodniczącemu rady uprawnień polegających na możliwości nakazania komisjom złożenia sprawozdania Radzie Gminy. Za niezgodną z prawem Sąd pierwszej instancji uznał również regulację zawartą w § 17 Statutu, stanowiąca, że: "obsługę rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy, zatrudniony na stanowisku d.s. kancelaryjnych Rady, który w sprawach merytorycznych podlega Przewodniczącemu Rady". Tak zredagowany przepis wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 22 ust. 1 u.s.g., gdyż wkracza bezpośrednio w ustawowe kompetencje wójta gminy. Podobnie jak i regulacje § 41 Statutu, § 21 ust. 2, a także pozostałe wskazane w sentencji wyroku, ingerują w ustawowo określone zadania i kompetencje wójta. W ocenie Sądu pierwszej instancji charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały, nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 138 P.p.s.a. poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia, polegającą na tym, że sentencja stanowi o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części jej zaskarżenia tj.: § 6 oraz załączniku nr 2 i 3 uchwały § 12 pkt 5, § 14, § 58 ust. 2 i 4, § 17 oraz § 41, § 21 ust. 2 i 3, § 24, § 63 ust. 2, § 65 ust. 1, § 67 oraz § 68, § 103, § 104, § 105 ust. 1 i ust. 2, § 106, § 112 ust. 1, a także § 114 w zakresie wyrazów: "po ich formalnym przyjęciu", natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały w całości, podczas gdy uzasadnienie wyroku również powinno dotyczyć stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Sformułowany przez Wojewodę [...] zarzut kasacyjny ograniczony został do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 138 P.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku niespójnego, co do treści z rozstrzygnięciem zawartym w jego sentencji. Jak bowiem wynika z treści sentencji zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały: "w części jej zaskarżenia tj. § 6 oraz załączniku nr 2 i 3 uchwały § 12 pkt 5, § 14, § 58 ust. 2 i 4, § 17 oraz § 41, § 21 ust. 2 i 3, § 24, § 63 ust. 2, § 65 ust. 1, § 67 oraz § 68, § 103, § 104, § 105 ust. 1 i ust. 2, § 106, § 112 ust. 1, a także § 114 w zakresie wyrazów ,,po ich formalnym przyjęciu’’." Natomiast z treści uzasadnienia wynika, że zamiarem Sądu meriti było stwierdzenie nieważności całej uchwały, a nie tylko wskazanych w sentencji unormowań. Tak postawiony zarzut należało uznać za trafny. Jest bowiem poza sporem, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił jedynie wskazane wyżej przepisy spornej uchwały, tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przede wszystkim jego końcowej części – daje podstawy do przyjęcia stanowiska, że rzeczywistą intencją Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie nieważności nie tylko wskazanych przepisów uchwały, ale uchwały w całości. Świadczą o tym chociażby takie fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak: "Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego w całości. Nadto, jak już wskazano na wstępie znaczny upływ czasu od dnia podjęcia uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.)." - s. 17 uzasadnienia wyroku oraz: "Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, o czym orzekł w sentencji wyroku." - s. 18 uzasadnienia wyroku. Ma miejsce zatem ewidentna niezgodność pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem – co trafnie zostało zakwalifikowane przez skarżącego kasacyjnie, jako naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie wyraża się w tym, że uzasadnienie wyroku obejmuje rozstrzygnięcia, których nie ma w jego sentencji (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2006 r., sygn. I OSK 990/05, LEX nr 198283; z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. II FSK 366/08, LEX nr 561755; z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 457/12, LEX nr 1559773; z dnia 7 października 2014 r., sygn. II GSK 1285/13, LEX nr 1591986). Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na wewnętrzną niespójność zaskarżonego wyroku (niezgodność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem), nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w następstwie wydania tego wyroku powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały w części, czy w całości. Trzeba przy tym mieć też na uwadze, że na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461z późn. zm.), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego ogłasza się w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wyrok sądu administracyjnego, wydany na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., musi być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do zakresu obowiązywania i treści danego aktu prawa miejscowego. Ingerencja sądu administracyjnego nie może powodować wątpliwości co do zakresu mocy obowiązującej tego aktu. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o rozpoznanie skargi merytorycznie, należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 188 P.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przede wszystkim z uwagi na wąsko zakreśloną podstawę wniesionej skargi kasacyjnej, – która w ogóle nie dotyczyła "istoty sprawy" w powyższym rozumieniu – przez co skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, będąc ową podstawą związany (art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.), nie był władny oceniać istoty sprawy, jako niepoddanej jego osądowi. Ponadto na przeszkodzie zastosowaniu art. 188 P.p.s.a. stał wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia (por.: R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych. Teksty aktów prawnych, Warszawa-Zielona Góra 2003, s. 49; M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 97–98). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesądzenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny o rzeczywistej treści i skutkach zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji – w sytuacji jego wewnętrznej sprzeczności, a przez to, jak w rozpoznawanej sprawie, istotnej niejasności co do zakresu rozstrzygnięcia – prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z przywołaną wyżej konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. W świetle tej zasady, reformatoryjne orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. jest możliwe jedynie w przypadku, gdy dochodzi do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, który jest spójny i jednoznaczny w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku), mając przede wszystkim na uwadze, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było wyłącznie wynikiem ewidentnego błędu popełnionego przez Sąd Wojewódzki.