III SA/Gl 284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: PPIS) z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia u M. K. przewlekłej choroby narządu głosu. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 roku poz. 1320; dalej K.p.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwea 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367). Stan faktyczny sprawy przedstawiał sie następująco: Organ I instancji odmówił stwierdzenia u Strony choroby zawodowej - narządu głosu wym. w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w rozporządzeniu RM w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy oraz orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K.-Poradnię Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...] r. i przez Instytutu Medycyny Pracy [...] w L. nr [...] z dnia [...] r. Odwołanie od decyzji PPIS w C. złożyła Pani M. K. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji, gdyż została ona wydana bez rozpatrzenia wniosku ww. o ponowne badanie w jednostce orzeczniczej II stopnia. Zaskarżoną decyzją [...] nie uznał zasadności odwołania, podzielając stanowisko I instancji. Biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 Kodeksu pracy, wskazał, że Strona pracując w latach 1988-2019 w Zespole Poradni Psychologiczno-Pedagogicznych w C. na stanowisku pedagoga - nauczyciela była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, tj. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu głosu. Dalej podkreślił, że w toku postępowania ustalono, że stan zdrowia Strony był analizowany przez dwie uprawnione jednostki, tj. WOMP w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. oraz Instytut Medycyny Pracy w L, które wydały orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i są one merytorycznie zbieżne. W obu orzeczeniach lekarze jednogłośnie nie stwierdzili: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowata niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, a zatem wszystkich schorzeń, które mieszczą się pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych. Podkreślił, że dostarczony przez Stronę materiał dowodowy załączony do pisma z dnia [...] r. został przesłany do Instytutu Medycyny Pracy w L I po otrzymaniu w dniu [...] r. wiadomości z IMP w L dotyczącej nieprzesłania dokumentacji medycznej posiadanej przez jednostkę orzeczniczą I stopnia, organ zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych w S. z prośbą o przesłanie posiadanej dokumentacji medycznej. Do pisma załączono całość akt administracyjnych zawierających pisma wraz z załącznikiem tj. kserokopią zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] r. Wskazany dokument był zatem w aktach sprawy i dokumentacji w dacie [...] r., w którym to terminie orzeczenie lekarskie zostało wydane przez IMP w L. O wszystkich podejmowanych przez organ czynnościach Pani M. K. była na bieżąco informowana; została poinformowana pismem z dnia [...] r. w trybie art. 10 §1 k.p.a. o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy, z czego nie skorzystała z przysługującego prawa. Organ zaakcentował, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe są zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Wyłącznie jednostki orzecznicze, którymi są poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy oraz Instytut Medycyny Pracy w L (kierując się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi), po przebadaniu pacjenta i zapoznaniu się z oceną narażenia zawodowego, przeprowadzoną przez organy inspekcji sanitarnej mogą wydać orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu łub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 §1, art. 9, art. 10 §1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, braku przedłożenia na czas prowadzonych badań jednostce II stopnia pełnego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego; braku przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny wydanych opinii - orzeczeń lekarskich, które pozbawione były wszechstronnego uzasadnienia odnośnie poczynionych ustaleń; pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Strona zarzuciła także naruszenie art. 2351 K.p. w związku z pkt. 15 Załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych polegające na braku stwierdzenia choroby zawodowej pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, oraz naruszenie § 6 ust. 1 ww. Rozporządzenia polegające na wydaniu orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej bez uwzględnienia dokumentacji medycznej pracownika, w tym pominięcie prywatnych opinii lekarskich sporządzonych na zlecenie skarżącej. W odpowiedzi na zarzuty skargi organ wniósł o jej oddalenie I podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentował powszechnie wyrażany pogląd w orzecznictwie Sądów Administracyjnych o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim oraz, że bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego i zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. W związku z powyższym organ, po szczegółowej analizie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły Stronie stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wym. w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 K.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 2351 K.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w rozp. RM z 30 czerwca 2009r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z Kodeksu pracy, uregulowano m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; jednoznacznie określono kompetencje poszczególnych organów i jednostek medycznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 - właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednak z mocy § 5 ust. 1 - właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu ustalono tryb orzeczniczy i kognicje odpowiednich jednostek orzeczniczych I stopnia i II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia, którymi ustanowiono instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Mocą § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Tak więc bez stosownych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (vide: wyroki NSA m.in. z dnia 24.03.2000r., I SA 2334/99, z dnia 8.11.2000r., I SA 664/00; WSA w Gdańsku III SA/Gd 604/15 z dnia 01.10.2015r.). Takie stanowisko, akceptowane w pełnej rozciągłości przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 lipca 2009 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 2002 r. Natomiast wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne stwierdzić więc należy, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle cyt. § 8 rozp. RM właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Z powyższego wynika, że orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych należy do lekarzy spełniających określone wymagania kwalifikacyjne, a jednocześnie zatrudnionych w wyspecjalizowanych jednostkach z zakresu medycyny pracy. Tylko orzeczenie lekarskie spełniające ww. warunki jest miarodajne dla ustalenia istnienia bądź braku choroby zawodowej i to w szczególności to orzeczenie stanowi podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu albo odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Natomiast w niniejszej sprawie lekarze jednostki orzeczniczej I I II stopnia w wyniku przeprowadzonych badań nie rozpoznali u Strony choroby zawodowej - orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wydane zostały przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K.-Poradnię Chorób Zawodowych w S. nr [...] z dnia [...] r. i przez Instytutu Medycyny Pracy [...] w L nr [...] z dnia [...] r. W orzeczeniach tych zawarto uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania u pacjentki choroby zawodowej. Nadto zauważyć nalezy, że nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenie etiologii zawodowej przedmiotowego uszczerbku na zdrowiu. Każde badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. |Zaakcentować też należy, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd | | |administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia,| | |jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu | | |spraw administracyjnych. Zresztą podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 611/17, a | | |Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1889/18 podzielił jego słuszność oddalając skargę | | |kasacyjną. | | |Natomiast odnosząc sie do zarzutów Skarżącej zauważyć należy, że celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie| | |stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami | | |postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów | | |prawa materialnego. Tym samym więc brak było podstaw do stawiania organom zarzutu nielegalności decyzji skoro oparły swoje | | |rozstrzygnięcia o orzeczenia uprawnionych jednostek analizujących przedstawioną im dokumentację medyczną. Nie mogą one bowiem wydać | | |decyzji wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie | | |chorób zawodowych. Bazując wyłącznie na swojej wiedzy, nie mogą również zakwestionować rozpoznania lub nierozpoznania choroby | | |zawodowej przez jednostki orzecznicze, tj. bez uzyskania weryfikujących orzeczeń innych uprawnionych jednostek. Niedopuszczalne jest, | | |aby organ przeciwstawiał własną wiedzę wiadomościom specjalnym posiadanym przez lekarzy, uzewnętrznionym w treści ich orzeczeń. Jeśli | | |więc orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące, logiczne i prawidłowe uzasadnienie, to organ | | |nie może samodzielnie go podważać i przyjmować, że stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań i ustaleń | | |stanowiących podstawę orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie stanowi zatem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący | | |stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. | | | | | | | | Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 7