III SA/Gl 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej:PWIS), po rozpatrzeniu odwołania Z. A. - prowadzącej działalność "A" Z. A. (dalej jako: Strona, Skarżąca) - od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: PPIS) nr [...] z [...] r. o stwierdzeniu u K. R. (dalej jako:pracownik) choroby zawodowej - utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), art. 2351 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.; dalej KP) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367; dalej jako: rozp. RM z w sprawie chorób zawodowych). W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślono, że decyzją z [...] r. PPIS stwierdził u pracownika chorobę zawodową - pylicę górników kopalń węgla - wym. w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych rozp. RM z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję tą wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na pył węglowo - kamienny oraz orzeczenie lekarskie [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w W. z dnia [...] r. nr [...]. Kwestionując powyższą decyzję Strona wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie zasady bezstronności poprzez m. in. odmienną ocenę dokumentów dotyczących - w jej opinii - takich samych spraw o rozpoznaniu choroby Zawodowej; dołączyła m. in. dwie decyzje o braku postaw do stwierdzenia choroby zawodowej: pylicy górników kopalń węgla osób, które były również zatrudnione przez Stronę podobnie jak pracownik w KWK na W.. Ponadto Strona załączyła wyniki badań środowiskowych z w/w kopałni, choć znajdowały się w aktach sprawy i były znane organowi I instancji. W konsekwencji Strona zawnioskowała o "zmianę poczynionych ustaleń faktycznych" w kontekście narażenia zawodowego pracownika podczas jego zatrudnienia w kopalni "B" na W. oraz o sporządzenie i doręczenie kserokopii protokołu z przesłuchania w/w z dnia [...] r. Zaskarżoną decyzją rozpoznając sprawe w trybie odwoławczym WPIS utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną; za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u pracownika przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 KP. Wskazał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PPIS wykazało, że pracownik był zatrudniony w narażeniu na pył kamienno-węglowy w [...] Kopalniach Węgla Kamiennego w W. na stanowisku górnik ładowacz pod ziemią w okresach: od [...] 1977 r. do [...] 1978 r. i od [...] 1983 r. do [...] 1984 r. na stanowisku górnik ładowacz pod ziemią; młodszy górnik pod ziemią w okresie od [...] 1985 r. do [...] 1995 r.; w "C" na stanowisku górnik ładowacz pod ziemią w okresie od [...] 1979 r. do [...] r.; w "D" s.c. w C. na stanowisku górnik pod ziemią w okresie od [...] 1997 r. do [...] 1997 r. Był badany w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. Oddział w W. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., nr [...]), gdzie lekarze specjaliści na podstawie przepisów rozp. R.M. dot. chorób zawodowych orzekli o rozpoznaniu choroby zawodowej - pylicy płuc górników kopalń węgla wym. w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych. Podczas badań orzecznicy [...]WOMP stwierdzili w gazometrii jawną częściową niewydolność oddechową, w spirometrii zachowaną sprawność wentylacyjną płuc. W RTG klatki piersiowej z [...] r. wykonanym w Ośrodku “E" przy “F" w W., w prawym szczycie owalne zwapnienie wielkości około 2,5 cm po przebytym Tbc, pola płucne rozedmowe, aorta ze zwapnieniami w luku. W obu połach płucnych wykazano zacienienia punkcikowate o typie zmian śródmiąższowych rozproszonych (symbol 2/ 2 p/p według klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy ILO) odpowiadające pylicy płuc. Powyższe rozpoznanie potwierdził konsultujący pulmonolog i radiolog. Lekarze orzecznicy mając na uwadze narażenie zawodowe oraz skutki zdrowotne pod postacią pylicy płuc stwierdzili z wysokim prawdopodobieństwem, iż choroba została spowodowana działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia występującego w środowisku pracy. Organ zaakcentoował, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala przyjąć z przeważającym prawdopodobieństwem, że ekspozycja zawodowa na pyły zwłókniające zawierające wolną krzemionkę mogła spowodować powstanie choroby zawodowej pod postacią pylicy górników kopalń węgla, a stosownie do art. 2351K.p. ustawodawca wskazał na ustalenie nie tylko bezspornego ale także "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy występującymi w środowisku pracy szkodliwymi czynnikami, a chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. Orzeczenie lekarskie [...]WOMP Oddział w W. organ uznał za uzasadnione w stopniu pozwalającym na jego przyjęcie za podstawę swojego rozstrzygnięcia. Natomiast odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wyjaśnił, iż dołączone przez Stronę dwie decyzje o nie stwierdzeniu choroby zawodowej: pylicy górników kopalń węgla nie dają podstaw do zmiany ustaleń w kwestii narażenia zawodowego pracownika podczas jego zatrudnienia w kopalni w “G" na W.. W obydwu przypadkach brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej był wynikiem nierozpoznania przez lekarzy orzeczników u przedstawionych osób pylicy płuc, nie zaś brakiem narażenia zawodowego; w prowadzonych wówczas postępowaniach administracyjnych przez PPIS w B. oraz PPIS w C., podobnie jak w tym postępowaniu uwzględniono oraz zakwalifikowano pracę w KWK "B" jako pracę w narażeniu na pył węgłowo-kamienny. Świadczy o tym treść uzasadnienia do tych decyzji, jak również ujęcie zakładu, który prowadziła Strona jako stronę postępowania. Poza tym podkreślono, że organy inspekcji sanitarnej nie rozstrzygają kwestii tego, w którym miejscu pracy doszło do powstania schorzenia mającego związek z narażeniem zawodowym, lecz jedynie mają za zadanie ocenić, w których zakładach pracy doszło do narażenia z uwagi na warunki wykonywania pracy, czy też doszło do narażenia zawodowego w związku ze sposobem wykonywania pracy. W kwestii sporządzenia oraz doręczenia kserokopii protokołu z przesłuchania pracownika organ wskazał, że przesłał wnioskowany dokument Stronie wraz z pismem z dnia [...] r. natomiast [...] r. Strona ponownie zwróciła się o wnioskowany w odwołaniu protokół oraz o przesłanie wyników badań środowiskowych z kopałni w “G" na W.. W odpowiedzi organ poinformował, iż w aktach sprawy brak jest takich wyników badań. Wyjaśnił również, iż w piśmie organu I instancji (przekazującym odwołanie) nastąpiła najprawdopodobniej omyłka pisarska w dacie tych badań, gdyż jedyne badania środowiskowe z KWK "B", które znajdują się w przesłanej przez PPIS w C. dokumentacji są opatrzone datą [...] r. i są tożsame z dokumentacją przesłaną przez Stronę wraz z odwołaniem. Kwestionując zasadność powyższej decyzji ostatecznej Strona wniosła skargę żądając uchylenia decyzji obu instancji i przekazanie akt sprawy do ponownego rozpoznania z zakreśleniem wytycznych, aby ponowne rozstrzygnięcie oparte zostało na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego, a nie wykreowanego na potrzeby zaskarżonej decyzji, w tym dowolne uznanie, iż podczas zatrudnienia w firmie Strony pracownik pracował był w narażeniu na pył kamienno-węglowy. Zawnioskowała o zaliczenie w poczet argumentacji treści odwołania skarżącej oraz pism datowanych [...] r. i [...] r. Zarzuciła bezpodstawne przedłużanie postępowania administracyjnego i przekroczenie przez organy granic uprawnień ponad konieczną ochronę interesu pracownika. W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła posługiwanie się przez organy "fałszywym dowodem wystawionym w roku 1991"; odniosła się do przesłanych wraz z odwołaniem dwóch decyzji wystawionych przez PPIS w B. oraz PPIS w C., w których organy orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u osób starających się o jej przyznanie. Zdaniem Skarżącej decyzje wydane w powyższych postępowaniach były zbieżne w stosunku do decyzji dotyczącej choroby zawodowej pracownika, ze wzgłędu na wskazanie tego samego adresata, tej samej podstawy prawnej decyzji oraz ustalony ten sam stan faktyczny sprawy. A zatem - jej zdaniem - decyzja o stwierdzeniu u pracownika choroby zawodowej, a więc odmienna aniżeli w prowadzonych przez PPIS w B. oraz PPIS w C., narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwa. W odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymała wszystkie podniesione w skardze zarzuty. Wskazała, że organ nie wyjaśnił dlaczego zaskarżoną decyzję wydano w C., a nie w innym wlaściwym ośrodku ze względu na miejsce zamieszkania i zatrudnienia pracownika w okręgu [...], z udziałem Ośrodka we W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie stwierdziły pracownikowi istnienie choroby zawodowej - pylicę górników kopalń węgla - wym. w poz. 3.2 wykazu chorób zawodowych rozp. RM z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych.. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w rozp. RM z 30 czerwca 2009r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z Kodeksu pracy, uregulowano m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; jednoznacznie określono kompetencje poszczególnych organów i jednostek medycznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 - właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednak z mocy § 5 ust. 1 - właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu ustalono tryb orzeczniczy i kognicje odpowiednich jednostek orzeczniczych I stopnia i II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia, którymi ustanowiono instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Mocą § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Tak więc bez stosownych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (vide: wyroki NSA m.in. z dnia 24.03.2000r., I SA 2334/99, z dnia 8.11.2000r., I SA 664/00; WSA w Gdańsku III SA/Gd 604/15 z dnia 01.10.2015r.). Takie stanowisko, akceptowane w pełnej rozciągłości przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 lipca 2009 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 2002 r. Natomiast wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne stwierdzić więc należy, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle cyt. § 8 rozp. RM właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Natomiast w niniejszej sprawie decyzją z [...] r. PPIS stwierdził u pracownika chorobę zawodową - pylicę górników kopalń węgla - w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na pył węglowo - kamienny oraz orzeczenie lekarskie [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. Oddział w W. z dnia [...] r. nr [...]. Poza tym zaakcentować należy, że każde badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. |Zaakcentować też należy, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd | | |administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia,| | |jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu | | |spraw administracyjnych. Zresztą podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 611/17, a | | |Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1889/18 podzielił jego słuszność oddalając skargę | | |kasacyjną. | | | | | |Natomiast odnosząc sie do zarzutu Skarżącej opartego o decyzje innych gróników zatrudnionych w prowadzonej przez Stronę firmie i | | |pracujących w kopalniii na W., którym nie stwierdzono choroby zawodowej – podzielić należy stwierdzenie organu odwoławczego bowiem ta | | |okoliczność była wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W obydwu bowiem wskazywanych przez Stronę przypadkach brak podstaw do | | |stwierdzenia choroby zawodowej był wynikiem nierozpoznania przez lekarzy orzeczników u przedstawionych osób pylicy płuc, a nie jak | | |sugerowała Skarżąca - brakiem narażenia zawodowego. A zatem wbrew jej twierdzeniom nie można w tym przypadku mówić o takim samym | | |stanie faktycznym tych spraw; w prowadzonych wówczas postępowaniach administracyjnych przez PPIS w B. oraz PPIS w C., podobnie jak w | | |niniejszym postępowaniu uwzględniono oraz zakwalifikowano pracę w KWK "B" jako pracę w narażeniu na pył węglowo-kamienny, o czym | | |świadczy treść uzasadnienia tych decyzji, jak również ujęcie zakładu Skarżącej jako stronę postępowania. W konsekwencji więc zasadnie | | |organ uznał, iż dołączone przez Skarżącą decyzje, odmiennie od jej sugestii, potwierdzają iż pracownik był narażony na pył węglowo - | | |kamienny podczas zatrudnienia w jej firmie na stanowisku górnik pod ziemią w 1997 r. | | | | | | | | Zatem skoro organy nie rozstrzygają kwestii tego, w którym miejscu pracy doszło do powstania schorzenia mającego związek z narażeniem zawodowym, lecz jedynie mają za zadanie ocenić, w których zakładach pracy w czasie zatrudnienia osoby doszło do narażenia z uwagi na warunki wykonywania pracy, czy też doszło do narażenia zawodowego w związku ze sposobem wykonywania pracy – to tym samym Skarżąca jako podmiot stanowiący ostatnie miejsca zatrudnienia pracownika słusznie została ujęta w tym wykazie. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. ----------------------- 3