III SA/Gl 310/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie punktu 8 i punktu 14 załącznika nr 3 została wydana z naruszeniem prawa. Rada Miasta J. Uchwałą [...] z [...] r. dokonała wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na tą Uchwałę wskazując, że w części określonej w załączniku nr 3 do uchwały w zakresie pkt 8 "A. G." oraz pkt 14 "B. P." jest ona sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 160 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 23 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta J. stwierdziła: 1. wybór ławników do Sądu Okręgowego w G. na kadencję od 2016 r. do 2019 r., zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały; 2. wybór ławników do Sądu Rejonowego w J. na kadencję od 2016 r. do 2019r., zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały; 3. wybór ławników do Sądu Rejonowego w J. w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję od 2016 r. do 2019 r., zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały. Organ nadzoru wyjaśnił, że po otrzymaniu ww. uchwały w trybie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej u.s.g.) dokonał oceny jej legalności i nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Jednakże, pod wpływem otrzymanego tzw. "sygnału w sprawie" pismem Nr [...] z [...] r. zwrócił się, na podstawie art. 88 u.s.g., do Prezydent Miasta J. o niezwłoczne doręczenie dodatkowych dokumentów związanych z podjęciem tej uchwały – tj. protokołów z ustalenia wyników głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych sporządzonych na sesji Rady Miasta J. w dniu [...] r. na kadencję od 2016 r. do 2019 r., które stanowią załączniki Nr 37, 38 i 29 do protokołu sesji; wyjaśnienie okoliczności zmiany (na czym polega poprawka) załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta J. w zakładce dotyczącej ww. uchwały. Prezydent Miasta [...] r. przesłał wnioskowane protokoły i jednocześnie poinformował, że zmiana w załączniku do wspomnianej wyżej uchwały miała miejsce i była tylko i wyłącznie omyłką pisarską. Jednakże organ nadzoru ustalił, że z protokołu z ustalenia wyników głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych, sporządzonego na sesji w dniu [...] r. na kadencję od 2016 r. do 2019 r., stanowiącego załącznik nr 39 do protokołu [...] Sesji Rady Miasta z dnia [...] wynika, że: - za wyborem Pani A. G. (pozycja 9) głosowało 9 radnych, przeciw było 11 radnych, a bez dokonania wyboru oddano 0 głosów; - za wyborem Pani B. P. (pozycja 15) głosowało 8 radnych, przeciw wyborowi było 12 radnych, a bez dokonania wyboru oddano 0 głosów. Tym samym w opinii organu nadzoru ww. osoby nie zostały wybrane na ławników do Sądu Rejonowego w J. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Tymczasem z załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. wynika, że Pani A. G. (pkt 8) i Pani B. P. (pkt 14) zostały ujęte w wykazie ławników wybranych do Sądu Rejonowego w J. w sprawach z zakresu prawa pracy. Dalej organ skarżący nadmienił, że sama uchwała Nr [...] w sprawie wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. została poddana odrębnemu głosowaniu i Rada Miasta J. przyjęła uchwałę jednogłośnie (za - 19 głosów, przeciw- 0 głosów, wstrzymujących się - 0 głosów). Odnosząc się do wyjaśnień Prezydenta Miasta z [...] r., iż przedmiotowa uchwała została przez Radę Miasta J. podjęta prawidłowo i nie zawiera błędów mogących prowadzić do stwierdzenia jej nieważności; błąd powstał dopiero na etapie przesyłania treści uchwały do Wojewody [...], Sądu Okręgowego w G., Sądu Rejonowego w J. oraz Biuletynu Informacji Publicznej, poprzez dołączenie do niej załącznika Nr 3, zawierającego błąd polegający na omyłkowo dopisanych osobach: Pani A. G. oraz Pani B.P.; powyższe stanowiło oczywistą omyłkę pisarską – organ nadzoru zauważył, że opatrzenie uchwały podpisem przewodniczącego rady gminy stanowi dowód jego treści. Wyjaśnienia, iż błąd powstał dopiero na etapie przesyłania treści uchwały do Wojewody [...] , Sądu Okręgowego w G., Sądu Rejonowego w J. oraz Biuletynu Informacji Publicznej nie może być zakwalifikowane jako omyłka pisarska, czy też inny oczywisty błąd bowiem Uchwała przekazana Wojewodzie [...] zawierała podpis Wiceprzewodniczącego Rady Miasta i w opinii organu nadzoru słuszne jest zatem stanowisko, że stanowiła prawidłową wersję uchwały. Zaakcentowano, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi dokument. W momencie podpisania tego dokumentu przez osobę uprawnioną - tu: Wiceprzewodniczącego Rady Miasta - stwierdzone zostało, że taką wersję dokumentu radni w glosowaniu przyjęli. Nie można zatem bezkarnie zmieniać jego treści powołując się tylko i wyłącznie na oczywistą pomyłkę i błąd pracownika. Przeciwne twierdzenie prowadzić by mogło do licznych nadużyć prawa. Wskazano także, że zgodnie z § 5 przedmiotowej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia i od tego dnia miała moc prawną i mogła być wykonywana. Uchwała ta pozostaje zatem w obrocie prawnym już od ponad dwóch lat i wywołuje skutki prawne na zewnątrz. Osoby nie wybrane przez Radę Miasta J. na ławników, a zamieszczone w załączniku nr 3 do przedmiotowej uchwały jako ławnicy wybrani do Sądu Rejonowego w J. w sprawach z zakresu prawa pracy mogły zatem zostać wpisane na listę ławników, którzy mogą być wyznaczani do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy i posiadać wszystkie uprawnienia jak i obowiązki, które przysługują ławnikom prawidłowo wybranym przez radę gminy. W ocenie organu nadzoru dalsze obowiązywanie przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części może wywoływać trudne do odwrócenia skutki prawne, stąd wniosek o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w części określonej w załączniku nr 3 do uchwały w zakresie pkt 8 "A. G." oraz pkt 14 "B. P.". Działając w imieniu Miasta J. Prezydent wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na wskazanej nieprawidłowości wyjaśnił, że podjęcie przedmiotowej uchwały poprzedziło głosowanie tajne, które odbyło się zgodnie z Regulaminem głosowania w wyborach ławników określonym w uchwale Rady Miasta J. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych. Z głosowania tajnego sporządzono protokół Komisji Skrutacyjnej. Zarówno z treści protokołu głosowania tajnego, jak i treści podjętej uchwały nr [...] w sprawie wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. wynika, że Rada Miasta J. przyjęła uchwałę, która nie zawierała w załączniku nr 3 do uchwały nazwisk: "A. G." oraz "B. P.". Błąd nastąpił już zatem po podjęciu przez Radę Miasta uchwały i został dokonany w treści załącznika nr 3 do uchwały poprzez omyłkowe dopisanie tam w/w dwóch nazwisk, które nie zostały wybrane na ławników do Sadu Rejonowego - Sądu Pracy w J.. Z tak błędnie wydrukowanym załącznikiem nr 3 do przedmiotowej uchwały, uchwała została przesłana do Nadzoru Prawnego Wojewody [...], Sądu Okręgowego w G., Sądu Rejonowego w J. oraz do Biuletynu Informacji Publicznej. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r. IV SA/Wa 166/08 zaakcentowano, że uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia, a nie podpisania jej przez Przewodniczącego. Tym samym błąd nastąpił de facto w odpisie uchwały, a konkretnie jego załącznika, a nie w samej uchwale. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Na rozprawie sądowej obie strony podtrzymały swoje stanowiska. Na pytanie Sądu pełnomocnik Gminy przyznał, że obie Panie zasiadały w składach i uczestniczyły przy wydawaniu wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Zakres oceny legalności uchwały rady gminy zakreśla art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Miasta jest wybór ławników, a instytucja ławników jest realizacją przewidzianego w art. 182 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawa udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z przepisem art. 4 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych ("u.s.p") w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają równe prawa z sędziami i asesorami sądowymi (art. 4 § 1 u.s.p.). W zakresie orzekania ławnicy są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 169 § 1 u.s.p.). Wyżej wskazana wysoka pozycja ławników w systemie sprawowania wymiaru sprawiedliwości musi rzutować także na ocenę uchybień w procedurze ich powoływania. Waga proceduralnej poprawności wyboru ławnika przejawia się także w zastrzeżeniu ustawodawcy w art. 167 § 1 pkt 1 u.s.p., że nawet po wyborze ławnika, tj. w czasie trwania kadencji nie powołuje się ławnika do pełnienia obowiązków w przypadku ujawnienia okoliczności, które nie pozwalały na jego wybór. Stosownie do art. 160 § 1 u.s.p. ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów - w głosowaniu tajnym. Wynika z tego, że brak uzyskania wystarczającej ilości głosów pozytywnych niweluje możliwość powołania danego kandydata na ławnika. W konsekwencji zatem jego wybór na to stanowisko uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 160 § 1 u.s.p. Słusznie więc wskazuje skarżący, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Z protokołu z ustalenia wyników głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych, sporządzonego na sesji w dniu [...] r. na kadencję od 2016 r. do 2019 r., stanowiącego załącznik nr 39 do protokołu [...] Sesji Rady Miasta z dnia [...] wynika, że: za wyborem Pani A. G. (pozycja 9) głosowało 9 radnych, przeciw było 11 radnych, a bez dokonania wyboru oddano 0 głosów; za wyborem Pani B.P. (pozycja 15) głosowało 8 radnych, przeciw wyborowi było 12 radnych, a bez dokonania wyboru oddano 0 głosów – czyli kandydatki te nie uzyskały mandatu zaufania aby mogły zostać wybrane na ławników do Sądu Rejonowego w J. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Tymczasem z załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. wynika, że obie osoby zostały ujęte w wykazie ławników wybranych do Sądu Rejonowego w J. w sprawach z zakresu prawa pracy. Natomiast cała uchwała Nr [...] w sprawie wyboru ławników na kadencję od 2016 r. do 2019 r. została poddana odrębnemu głosowaniu i Rada Miasta J. przyjęła uchwałę jednogłośnie (za - 19 głosów, przeciw- 0 głosów, wstrzymujących się - 0 głosów). Twierdzenia Prezydenta Miasta o omyłkowym wpisaniu obu osób, poprawności treści samej Uchwały i dodatkowym charakterze załączników są całkowicie chybione i nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. Zauważyć należy, że to rada gminy jest jedynym organem właściwym do dokonania zgodnego z ustawą wyboru ławników, a elementem procedury wyboru jest stosowne głosowanie i jego wynik. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w akcie jakim jest uchwała i załączniki stanowiące z nią nierozerwalną całość jako aktu prawnego. Zatem ujęcie w treści załącznika potwierdzającego dokonanie wyboru na ławnika osoby, która wskutek braku wystarczającej liczby głosów pozytywnych nastąpiło w sposób wadliwy, z uchybieniem wymogów ustawowych i jest istotnym naruszeniem prawa. Wiążący walor uchwały i jej załączników potwierdza także okoliczność zasiadania obu niezgodnie z prawem wybranych kandydatek w składach orzekających sądu. Tym samym nie można zaakceptować poglądu Gminy o omyłkowym charakterze wpisu danych obu osób w załączniku i jego nieistotności skoro wywołał określone skutki prawne. Podkreślenia wymaga też art. 94 u.s.g., który reguluje tryb i czasokres stwierdzania nieważności oraz niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia i w ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Ze względu na powyższe, stwierdzając, że zaskarżona uchwała w części w jakim dokonano wyboru na ławników: A. G. tj. tj. w zakresie określonym w załączniku nr 3 do uchwały w pkt 8 oraz B. P. w pkt 14 - została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na roczny upływ czasu od podjęcia uchwały - Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.