III SA/Gl 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w M., Wójta Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr: [...] w przedmiocie inne – opinii w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: odrzucić skargę wniesioną przez Wójta Gminy M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w dniu [...] r., wydało postanowienie nr [...], którym po rozpoznaniu zażalenia G. K. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w M. dotyczące negatywnej opinii w kwestii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zwierających do [...] % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym O. uchyliło postanowienie w całości i pozytywnie zaopiniowało wniosek G. K. we wskazanym wyżej zakresie. W podstawie prawnej wydanego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z e zm.), art.17 ust. 1, art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm. ), art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz.1231 ze zm.), pkt 4 i 5 załącznika do uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy M. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie podniósł, iż Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w M. po raz wtóry negatywnie zaopiniowała wniosek złożony przez G. K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do [...] % alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym O. W zażaleniu podniesiono, iż sprzedaż piwa ma być prowadzona na prywatnej posesji z przyczepy gastronomicznej, w której jest prowadzona sprzedaż drobnych przekąsek małej gastronomii i napojów. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ zezwalający wydaje zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Podkreślił przy tym, iż gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych w M. przyjęła, iż lokalizacja baru wskazanego przez wnioskodawcę – pozostaje w kolizji z postanowieniami pkt 4 i 5 uchwały Rady Gminy M. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosek strony G. K. w zakresie usytuowania punktu sprzedaży spełniał warunki określone w uchwale Rady Gminy M., w konsekwencji czego organ uchylił negatywne postanowienie i podjął opinię pozytywną dla wnioskodawcy W uzasadnieniu organ wskazał, iż z godnie punktem 4 uchwały , punkty sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych mogą brane usytuowane wyłącznie w obiektach stale związanych z gruntem , których sprzedaż oraz podawanie odbywa się wewnątrz obiektu. Zasady te nie dotyczą jednak sprzedaży i podawania piwa w okresie letnim w wygrodzonym terenie na wolnym powietrzu. Tymczasem wnioskujący precyzując dane we wniosku podkreślił, iż punktem sprzedaży ma być przyczepa gastronomiczna zlokalizowana na działce ogrodzonej a sprzedaż ma być prowadzona w okresie od [...] do [...]. Orzeczenie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga została wniesiona przez Wójta Gminy w M. i Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w M. We wniesionej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, iż SKO dokonało arbitralnej decyzji pozytywnie opiniując wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów. Tym samym opinia Gminnej Komisji mająca odmienne zdanie wydaje sie być zbędna, a jej byt prawny usunięty z obowiązujących przepisów. Zasygnalizowano jednocześnie, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie podstawowe terenu na którym ma być prowadzona sprzedaż alkoholu to grunty leśne – z zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej i zmian zagospodarowania terenu z wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej, parkingów leśnych i urządzeń turystycznych. Nadto, jak wykazały czynności sprawdzające dokonane w terenie, strona nie prowadzi w przyczepie działalności gastronomicznej i nie zgłosiła do opodatkowania z tego tytułu gruntów i budynków związanych z jej prowadzeniem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż oba podmioty, które złożyły skargę nie posiadają legitymacji skargowej. Są podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu zmierzającym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdzie pierwszy jest organem decyzyjnym, zaś drugi jest organem opiniującym wniosek w sprawie wydania zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. Skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do pkt 6 tegoż artykułu skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu: "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Wśród warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi jest również ten warunek, iż skarga musi być wniesiona przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. – przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sformułowanie każdy kto ma w tym interes prawny, oznacza, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzonej kontroli określonego aktu lub czynności organu przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym (T. Woś (w) T. Woś H. Knysiak –Molczyk, M. Romańska Postępowanie ...,s 122,123). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina M. , w imieniu której działa Wójt Gminy, wniosła skargę na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, opiniującego negatywnie wniosek G. K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do [...] % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia na miejscu i pozytywnie opiniującego przedmiotowy wniosek. Ponieważ skarżąca gmina nie należy do drugiej ze wskazanych powyżej kategorii określonych w art. 50, należy przyjąć, iż aby mogła wnieść skutecznie skargę, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku miedzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W ocenie Sądu, w tej konkretnie sprawie gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia pozytywnie opiniującego wniosek G. K, o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do [...] % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia na miejscu . Przytoczyć w tym miejscu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00 (Wspólnota 2002, nr 47-48, poz. 52), w którym uznano, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 k.p.a. Przedstawione stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazują, że dopuszczalność wniesienia skargi przez gminę uzależniona jest od posiadania przez nią interesu prawnego, który może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, niepubl.; z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, niepubl.). Interes Gminy G. w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ma charakter ekonomiczny, bowiem ustalona opłata stanowi daninę publiczną na rzecz gminy. Publicznoprawny charakter tej opłaty wyłącza drogę przed sądem powszechnym w razie sporu co do jej wymierzenia oraz wysokości (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2001 r., sygn. akt III CZP 30/07, OSN 2002, nr 2, poz. 16). Podstawą przysporzenia nie jest stosunek cywilnoprawny, lecz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten jest źródłem normy z zakresu prawa administracyjnego, zawiera bowiem upoważnienie dla organu administracji publicznej do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku podmiotu, który nie jest mu podporządkowany. Zatem, źródłem dochodu gminy w postaci opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości z uwagi na uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stosunek administracyjnoprawny. Fakt, że gmina jest beneficjentem wskazanego stosunku administracyjnoprawnego nie przesądza o uznaniu jej za podmiot tego stosunku. Może to stanowić podstawę do uznania, że gmina ma interes faktyczny w ustaleniu tej opłaty (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1831/02, niepubl., w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej). W konsekwencji przedstawionych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że gmina nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, dotyczącą opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonej przez organ tej gminy, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niedopuszczalną odrzucił.