III SA/Gl 322/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Blachowni z dnia 24 maja 2023 r. nr 353/LXV/2023 w przedmiocie nadania Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 24 maja 2023 r. Rada Miejska w Blachowni (dalej: Rada Miejska), działając na podstawie art.19 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej skrót "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, dalej skrót "u.f.p.") podjęła uchwałę nr 353/LXV/2023 w sprawie nadana Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Blachowni (dalej: “Uchwała" bądź “Statut"). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 31 maja 2023 r. pod pozycją 4557. W dniu 6 marca 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, wnosząc w jej petitum o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 u.f.p. W pierwszej kolejności organ nadzoru zwrócił uwagę na enumeratywne wskazanie w art. 11 ust. 2 u.f.p. minimalnego zakresu regulacji, która winna być unormowana w przedmiotowej uchwale. Podkreślił, że rolą organu stanowiącego było przyjęcie statutu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących w sposób kompleksowy i wyczerpujący wskazane art. 11 ust. 2 ustawy kwestie, w tym również zakres działalności (zadań) Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Blachowni (dalej MOPS lub Ośrodek). Dalej zakwestionował § 3 uchwały stanowiący, że Ośrodek realizuje zadania własne i zlecone w zakresie ustalonym ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw, Uchwałami Rady Miejskiej, Zarządzeniami Burmistrza Blachowni. W tym kontekście zauważył, że zadania z zakresu pomocy społecznej są zadaniami publicznymi, służącymi zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczności. Określone ustawowo podmioty ponoszą odpowiedzialność za ich realizację. Następnie organ nadzoru powołał się na art. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1214, dalej "u.p.s.) nakładającego m. in. na gminy obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej w zakresie ustalonym ustawą. Podkreślił, że zadania samorządu terytorialnego zostały skonkretyzowane i przyporządkowane poszczególnym jednostkom samorządowym, ponadto podzielono je na własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. W ramach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej ustawodawca wyróżnia zadania obowiązkowe, których charakter eliminuje możliwość decydowania o przystąpieniu do ich realizacji przez samorząd. W przepisach art. 17 i 18 u.p.s. wprowadzono szczegółowy podział zadań z zakresu pomocy społecznej nałożonych na gminę. Zachowano klasyfikację zadań, uwzględniającą zadania własne gminy oraz zadania zlecone tej jednostce samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej. Ponadto w u.p.s. określono strukturę organizacyjną pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej zostały określone jako jednostki organizacyjne realizujące zadania z zakresu pomocy społecznej ustawowo przypisane gminie. Wojewoda wskazał, że stosownie do cytowanych powyżej przepisów MOPS realizuje zadania gminy (własne i zlecone), a nie swoje własne - jak unormowano w statucie. Następnie Wojewoda podniósł, że z treści przytoczonego wcześniej § 3 Statutu wynika, że jednostka ta realizuje zadania w zakresie ustalonym różnymi aktami prawnymi (ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw, uchwałami Rady Miejskiej, zarządzeniami Burmistrza Blachowni). Ponadto Rada Miejska - określając zakres przedmiotowy działalności MOPS w § 4 Statutu posłużyła się sformułowaniem" do zakresu działania MOPS należy w szczególności". Natomiast przepisem § 4 pkt 9 Statutu do zakresu działalności zaliczyła również realizację innych zadań, wynikających z przepisów prawa i upoważnień stosownych organów Gminy. Tym samym Rada stworzyła otwarty katalog zadań MOPS co oznacza, że możliwe jest realizowanie przez jednostkę innych zadań - nie przewidzianych w statucie. Takie uregulowanie uchwały powoduje też, że inny niż Rada organ (podmiot), w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł nałożyć na tę jednostkę budżetową inne, nie przewidziane przez niniejszy Statut zadania. Tymczasem ustawodawca w art. 11 ust. 2 u.f.p. wprost zastrzegł, iż o przedmiocie działalności jednostki budżetowej decyduje organ stanowiący w drodze nadanego przez siebie statutu tej jednostki. Dopuszczenie zatem możliwości powierzenia takiej jednostce do realizacji innych zadań, nie wymienionych w statucie i w innym trybie, niż zmiana statutu tej jednostki musi zostać, w ocenie organu nadzoru uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p. Dalej Wojewoda podkreślił, że regulacje zawarte w statucie jednostki pomocy społecznej powinny być jasne, czytelne i przejrzyste, nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości. Określenie przedmiotu działania jednostki budżetowej (w tym przypadku MOPS w Blachowni) to jedne z najistotniejszych postanowień statutu. Dlatego też elementy te powinny być opisane w sposób precyzyjny. Ich brzmienie nie powinno rodzić wątpliwości co do tego, jakie zadania jednostka ta będzie wykonywała oraz jakie są podstawy jej działania. Natomiast kwestionowane unormowania § 4 Statutu nie spełniają ww. wymogów. Niezależnie od wskazanej wadliwości polegającej na nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu działalności jednostki poprzez ustanowienie otwartego katalogu jej zadań, organ nadzoru wskazał, że omawiana jednostka redakcyjna Statutu zawiera także inne błędne postanowienia. W § 4 pkt 4 Statutu przyjęto, że do zakresu działania MOPS należy ustalanie i wypłacanie świadczeń dla opiekunów. Powyższy zapis budzi wątpliwości wojewody w zakresie jego istoty. Wojewoda przyjął domniemanie, że zamiarem Rady było wskazanie na realizację przez MOPS zadania wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 - obowiązujący w dacie podjęcia uchwały), wskazanej uprzednio w § 3 pkt 10 Statutu. Zauważył, że w punkcie tym (§ 4 pkt 4 Statutu) nie odwołano się wprost do jakiegokolwiek aktu ustawowego, dającego podstawę do działania w tym zakresie. Wskazał przy tym na brak konsekwencji rady gminy co do sposobu redagowania poszczególnych postanowień omawianego przepisu. W przypadku innych zadań (§ 4 pkt 2, 3, 5) wskazano akty, zawierające normy kompetencyjne do działania, a ponadto odniesiono się przy określaniu zakresu działalności MOPS w Blachowni do prowadzenia postępowań w oparciu o wymienione z nazwy ustawy. Natomiast opis zadania przewidzianego w pkt 4 przepisu nie został dopełniony w powyższy sposób. Mowa tu bowiem nie o prowadzeniu postępowań, lecz o podjęciu konkretnych czynności, to jest o: ustalaniu i wypłacaniu świadczeń. Ponadto wątpliwe jest odniesienie się w kwestionowanym przepisie do świadczeń, a nie do zasiłków, o których traktuje przywołana powyżej ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Świadczenie jest bowiem pojęciem szerszym niż zasiłek. Brak precyzji w sposobie redagowania przedmiotowego postanowienia statutowego sprawia, że można go odczytywać także jako odniesienie się do realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej w postaci wypłacania wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad osobą małoletnią, o którym mowa w art. 53a u.p.s. Przy przyjęciu takiej interpretacji tej normy doszłoby do modyfikacji założeń ustawowych, dotyczących ustalania wynagrodzenia przez sąd; przepisy ustawy o pomocy społecznej odnoszą się bowiem wyłącznie do obowiązku jego wypłacania przez gminę. Przechodząc do dalszej analizy Statutu organ nadzoru zaznaczył, że w § 4 pkt 5 odniesiono się do niewystępującej w obrocie prawnym ustawy o wspieraniu rodziny i pomocy społecznej. W dniu podjęcia uchwały w obrocie prawnym funkcjonowała ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447), którą to pod właściwą nomenklaturą przywołano w § 2 pkt 8 Statutu. Zauważył, iż ten punkt jest nieczytelny. W ocenie organu nadzoru zapewne chodziło o podejmowanie działań w zakresie zadań gminy wynikających z ustawy (...) a nie, jak unormowano o podejmowanie działań w zakresie gminy. Z kolei w § 4 pkt 6 Statutu wskazano na działania wynikające z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podczas gdy tytuł rzeczonej ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 535). W tytule ustawy ogólne określenie przedmiotu ustawy otrzymało wówczas brzmienie: o przeciwdziałaniu przemocy domowej. Nazwa ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zmieniona na ustawę o przeciwdziałaniu przemocy domowej pokazuje kierunek zmian systemowych. Ustawodawca chciał bowiem uniknąć stygmatyzowania rodzin, żeby nie wskazywać, że tylko tam dochodzi do aktów przemocy. Nowelizacja mocą, której zmianie uległ tytuł ww. ustawy z 2005 r., weszła w życie z dniem 22 czerwca 2023 r., po upływie przewidzianego przez art. 24 ustawy zmieniającej trzymiesięcznego okresu vacatio legis. Wojewoda dodał, że wspomniana nowelizacja została ogłoszona 21 marca 2023 r., więc podejmując swą uchwałę w dniu 24 maja 2023 r. Rada wiedziała, że wkrótce ulegną zmianie przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Należało zatem dostosować treść podejmowanej regulacji statutowej do powszechnie znanego, zmieniającego się stanu prawnego. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły również inne uregulowania statutowe. Zdaniem organu nadzoru użycie w § 1 ust. 4 Statutu sformułowania "Nadzór nad MOPS sprawuje Burmistrz Blachowni (zwany " dalej Burmistrzem ")" nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do stanowienia w kwestiach organizacji wewnętrznej urzędów i instytucji gminnych, natomiast nie do wyznaczania relacji pomiędzy nimi, a organami gminy, w tym również do stanowienia o tym, który organ będzie posiadał kompetencje nadzorcze wobec gminnej jednostki organizacyjnej. Organ podkreślił przy tym, że kwestia nadzoru nad ośrodkiem pomocy społecznej została uregulowana w przepisie art. 22 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z powołaną normą prawną do zadań wojewody należy: nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Wojewoda zaznaczył, że organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania (modyfikowania) materii, która została już uregulowana w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Modyfikacja (czy powtórzenie) przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany (powtórzony) przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. Nadto organ nadzoru wskazał, że na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zatem organem kontrolnym (a nie nadzorczym - jak to ujęto w przedmiotowej uchwale) działalności gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, poprzez komisję rewizyjną. Tym samym Rada Miejska działała bez podstawy prawnej do regulowania kwestii nadzoru nad działalnością gminnej jednostki organizacyjnej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru także przepis § 2 Statutu, zawierający wykaz aktów prawnych, na podstawie których działa MOPS wykracza poza zakres delegacji ustawowej i narusza hierarchię aktów prawnych. Rada Miejska nie jest uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Dokonując dalszej analizy kwestionowanej uchwały, za istotnie naruszający prawo uznano także przepisy § 5 i § 7 Statutu. W myśl § 5 Statutu 1. Ośrodkiem kieruje Kierownik i reprezentuje go na zewnątrz. 2. Burmistrz nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy z Kierownikiem. 3. Kierownik nadzoruje realizację Ośrodka i odpowiada za jego prawidłowe funkcjonowanie. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że 1. Zadania Ośrodka wykonywane przy pomocy pracowników w nim zatrudnionych. 2. Ośrodek jest pracodawcą dla zatrudnionych pracowników. 3. Kierownik wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych pracowników. Powyższe regulacje, w ocenie organu nadzoru, nie stanowią materii statutowej, bowiem odnoszą się do sfery prawa pracy, jednocześnie stanowiąc modyfikację lub powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących. Organ nadzoru odwołał się do art. 123 u.p.s., zgodnie z którym prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych. W tym zakresie powołał się na art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530) podnosząc iż przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: urzędach gminy, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych. Z kolei zgodnie z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) wobec m. in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz kierownik gminnej jednostki organizacyjnej za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki. Ponadto z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 5 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał oraz zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dodatkowo art. 33 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, kierownikiem urzędu jest wójt. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem kto jest pracodawcą kierownika jednostki, kto go zatrudnia i wykonuje w stosunku do niego czynności z zakresu prawa pracy oraz kto jest pracodawcą dla pracowników jednostki budżetowej. Tym samym zdaniem Wojewody przytoczone regulacje Statutu w tym przedmiocie są zbędne i niezgodne z prawem. Z tożsamego powodu za niezgodny z prawem organ nadzoru uznał § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, stosownie do którego: podstawę gospodarki finansowej MOPS stanowi roczny plan dochodów i wydatków. W ocenie organu nadzoru przepis ten stanowi powtórzenie z modyfikacją art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, który określa, że podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej". Powtórzenie tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalne - albowiem może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Ponadto, skoro materia ta została już uregulowana ustawą, to nie ma uzasadnienia do powtórnej regulacji tej samej kwestii w drodze uchwały rady. Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale organ nadzoru zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa. Uznał, że wypełnienie treści danego statutu, w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie może być dokonane z naruszeniem powszechnie obowiązujących norm prawnych. Zatem konieczne jest z punktu widzenia statusu prawnego jednostki organizacyjnej gminy wypracowanie akceptowalnego w systemie prawa jasnego zakresu jej uprawnień. Braki niniejszej uchwały w powyższym zakresie przesądzają o jej wadliwości w całości. Nadto, jak wykazano akt ten zawiera także szereg innych nieprawidłowości, które kolidują z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Blachowni (dalej: Burmistrz) wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że od wydania zaskarżonej uchwały minęły 2 lata i obecne stwierdzenie jej nieważności stałoby w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Zwrócił uwagę, że organ nadzoru otrzymał uchwałę w terminie, nie wniósł do niej żadnych uwag, a po dwóch latach ją zaskarża, co rodzi poczucie niepewności w zakresie innych, podjętych, sprawdzonych i opublikowanych uchwał. W ocenie Burmistrza stwierdzone w skardze zarzuty odnoszą się wyłącznie do nieistotnych zapisów uchwały. Za konieczne Burmistrz uznał zwrócenie uwagi na proporcję między kalibrem naruszenia, a skutkiem, jaki chce się osiągnąć, nie wyłączając tu skutków społecznych czy finansowych. W ocenie Burmistrza ważenie interesów w tej konkretnej sprawie skutkować powinno oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz 935, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała z 24 maja 2023 r. nr 353/LXV/2023 w sprawie nadana Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Blachowni. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały, a zarazem podstawowym przepisem powołanym jako podstawa jej nieważności jest art. 11 ust. 2 u.f.p. stanowiący, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Ponadto we wstępie do uchwały podano także przepisy u.s.g., a to: - art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. h; w ustawie tej nie ma co prawda takiej jednostki redakcyjnej, ale w ocenie Sądu zapewne chodziło o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. dający radzie gminy prawo do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, -art. 40 ust. 2 stanowiącego ogólne umocowanie do wydawania przepisów prawa miejscowego; tu właściwe byłoby doprecyzowanie, że zastosowano pkt 2 tego przepisu stanowiącego, że chodzi o akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, -art. 41 dający radzie gminy prawo do wydawania aktów prawa miejscowego w formie uchwały. Już na wstępie Sąd, niezależnie od zarzutów Wojewody, zwraca uwagę, że podstawa prawna uchwały ujęta jest błędnie. Błąd w numeracji artykułu ustawy nie może być uznany za oczywistą omyłkę, a sam art. 19 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. nie odnosi się do sprawy, dlatego, że uchwała nie tworzy jednostki organizacyjnej w postaci ośrodka pomocy społecznej a nadaje jej statut. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego tworzone są w granicach obowiązujących przepisów, zatem ich podstawa prawa winna być precyzyjnie podana w sposób umożliwiający jej weryfikację przez każdego adresata aktu. Przedmiotem sporu między stronami jest interpretacja art. 11 ust. 2 u.f.p. Zdaniem Burmistrza zawarte w nim określenie "w szczególności" należy rozumieć jako generalne upoważnienie dla rady gminy do uregulowania w statucie innych kwestii niż nazwa, siedziba i przedmiot działalności jednostki budżetowej. Otóż rzeczywiście przepis ten zawiera ustawowe minimum regulacji pozwalającej uznać uchwałę za statut jednostki budżetowej, natomiast upoważnia jedynie do regulacji tych kwestii. Wszelkie inne kwestie, które mogą znaleźć się w statucie mogą wynikać tylko z konkretnych przepisów rangi ustawowej zawartych w ustawach szczególnych, na co wyraźnie wskazuje art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa na terenie danej jednostki, więc tylko ustawodawca może przyznać szczegółową kompetencję do ich wydania. Tym samym każdy akt prawa miejscowego wychodzący poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za nieważny i w jego miejsce należy stosować przepisy ustawy. Rzeczywiście w statucie jednostki budżetowej mogą znajdować się inne kwestie, gdy pozwalają na to przepisy rangi ustawowej. Takim przepisem może być powołany wyżej art. 40 ust. 2 u.s.g, z którego wynika, że można w tym trybie regulować organizację instytucji gminnych. Jednak pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie wewnętrzne funkcjonowanie podmiotu (podział na mniejsze struktury, ustrój i kompetencje). Natomiast pojęcie to nie obejmuje relacji jednostki organizacyjnej z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto przepis ten zawiera pojęcie "nadzoru". Należy zwrócić uwagę, że samorządowe jednostki organizacyjne niewątpliwie podlegają właściwej jednostce samorządu terytorialnego, a jej organ wykonawczy – w tym wypadku burmistrz – sprawuje nad nią faktycznie władztwo. Natomiast po pierwsze kwestia ta wynika z samego ustroju gminy. Ponadto słowo "nadzór" nie obejmuje kierownictwa. Należy zwrócić uwagę, że zarówno przepisy prawa jak i stworzona przez naukę prawa systematyka oddziela pojęcia "kontroli", "nadzoru" i "kierownictwa". O ile kontrola oznacza możliwość bieżącego sprawdzania funkcjonowania innego podmiotu, ale bez możliwości władczej ingerencji w jego funkcjonowanie, nadzór daje prawo do analogicznych czynności jak i przy kontroli, ale przyznaje również ściśle określone kompetencje władcze. Z kolei istotą kierownictwa jest ograniczona wyłącznie prawnie określonymi wyjątkami możliwość władczego odziaływania na inny podmiot. Zatem w relacji MOPS z Burmistrzem nie można mówić o nadzorze. Sąd przyznaje rację organowi nadzoru, że zgodnie z art. 22 ust. 8 u.p.s.a to wojewoda sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Zatem przepis statutu przyznający tę kompetencję innemu podmiotowi w sposób wyraźny narusza tę normę. Z kolei na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zatem organem kontrolnym (a nie nadzorczym - jak to ujęto w przedmiotowej uchwale) działalności gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, poprzez komisję rewizyjną. Tym samym Rada Miejska w Blachowni działała bez podstawy prawnej do regulowania kwestii nadzoru nad działalnością gminnej jednostki organizacyjnej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Za niezgodny z prawem uznać należy § 2 statutu, stanowiący, że MOPS działa na podstawie statutu oraz obowiązujących przepisów prawa gdzie zawarto przykładowe wyliczenie ustaw a w ostatnim punkcie powołano "inne przepisy prawa materialnego, dotyczące działanie MOPS". Po pierwsze oczywiste jest, że wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Po wtóre – nie należy do materii statutowej określenie podstawy prawnej działania MOPS, ta bowiem wynika z obowiązujących ustaw. Akt prawa miejscowego nie może przesądzać o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Akt niższego rzędu nie może rozstrzygać o obowiązywaniu i stosowaniu aktu wyższego rzędu, albowiem ten obowiązuje i jest stosowany z mocy prawa, z racji funkcjonowania w systemie prawnym. W tym kontekście można uznać § 2 statutu nie tyle za normę prawną, co najwyżej za informację, w tym kontekście zbędną. Nieuzasadnione jest także wymienienie dziesięciu wybranych ustaw, ponieważ wynikałoby z tego, że mają one dla działalności MOPS szczególne znaczenie podczas, gdy organ stanowiący samorządu terytorialnego nie może wartościować źródeł prawa wyższego rzędu. Jest to również nieuprawnione skoro § 4 Statutu określa przedmiot i zakres działania MOPS poprzez odwołanie się do ustaw je regulujących. Kolejnym, a w ocenie organu nadzoru podstawowym przepisem naruszającym obowiązujące prawo jest § 3 Statutu. Przepis ten stanowi, że "ośrodek realizuje zadania własne i zlecone w zakresie ustalonym ustawami i aktami wykonawczymi ustaw, Uchwałami Rady Miejskiej, zarządzeniami Burmistrza Blachowni". Należy zwrócić uwagę, że w pierwszej kolejności przedmiot działania ośrodka został określony już w § 1 ust. 1 statutu stanowiącym w końcowej części, że MOPS realizuje zadania pomocy społecznej. Przepis ten w sposób oczywisty współgra z art. 17 i 18 u.p.s. określających zadania gminy z zakresu pomocy społecznej oraz dzielących je na zadania własne i zlecone. Zatem nie ulega wątpliwości, że MOPS ma realizować kompetencje gminy, na co zresztą wskazuje także art. 110 u.p.s. Natomiast § 3 wbrew tytułowi rozdziału 2, w którym został umieszczony ("przedmiot i zakres działalności" wprowadza nieznany ustawie podział na "zadania własne i zlecone" Ośrodka. Otóż jednostki organizacyjne gminy nie mają własnych zadań, wykonują natomiast zadania gmin. W tym zakresie mieszczą się zarówno zadania własne jak i zlecone przez organy administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Blachowni wyjaśnił, że § 3 Statutu należy czytać łącznie z art. 17, 18 i art. 110 u.p.s. Stwierdził, że określenie "zadania własne i zlecone" są zadaniami gminy i powołał się na wielokrotnie wyrażane przez organ nadzoru stwierdzenie, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, że uchwały gminy nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych. Z tą argumentacją nie sposób się zgodzić. Skoro § 4 pkt 1 wskazuje, że do zakresu działania MOPS należy realizacja zadań własnych gminy i zadań zleconych przez administrację rządową z zakresu pomocy społecznej, to niewątpliwie z tego przepisu wynika, że przedmiotem działania MOPS są wszystkie zadania gminy – własne określone w art. 17 i zlecone wynikające z art. 18 u.p.s. W dalszych przepisach wprawdzie wymienione są inne zadania, wynikające z innych ustaw, ale i one są zadaniami ustawowymi gminy. Jak to też wskazano wyżej § 1 ust. 1 uchwały zawiera sformułowanie, że MOPS jest jednostką "realizującą zadania pomocy społecznej". Zatem § 3 w części powiela uregulowania innych przepisów statutu. Być może w założeniu uchwałodawcy miał to być pewien skrót myślowy, ale rada gminy nie może modyfikować treści ustaw przez stosowanie modyfikacji znajdujących się tam sformułowań. Ponadto błędne jest określenie w treści wspomnianego przepisu, że ośrodek realizuje zadania w zakresie ustalonym ustawami, aktami wykonawczymi do ustaw, uchwałami Rady Miejskiej i zarządzeniami Burmistrza Blachowni. O ile ogólne odesłanie do aktów wyższego rządu (ustawy, rozporządzenia) uznać należy za zasadne to zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że ani uchwały rady miejskiej, inne niż statut ani tym bardziej zarządzenia burmistrza nie mogą poszerzać katalogu zadań ośrodka. Z art. 11 ust. 2 u.f.p. wynika, że tylko statut może regulować przedmiot działalności jednostki budżetowej, zatem niedopuszczalne jest rozproszenie zadań jednostki w innych uchwałach, tym bardziej, że wszystkie uchwały rady gminy muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Niedopuszczalne jest także przyznanie organowi wykonawczemu gminy- burmistrzowi upoważnienia do regulacji zadań jednostki, gdyż jedynym kompetentnym organem w tym zakresie jest rada gminy, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje burmistrzowi kompetencji do określania zadań jednostki budżetowej w drodze rozporządzeń. Kolejne zastrzeżenie dotyczy § 4 Statutu określającego zakres działalności MOPS. O ile ta kwestia należy do uregulowań statutowych to w ocenie Sądu nie została określona właściwie. Pierwszą wątpliwość wywołuje pkt 9 upoważniający MOPS do wykonywania innych zadań wynikających z przepisów prawa i upoważnień stosownych organów gminy. Sąd przyznaje rację organowi, że Rada Miejska określiła tu otwarty katalog zadań, do czego nie miała uprawnienia, statut powinien regulować tę kwestię w sposób kompleksowy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Blachowni odwołał się do art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. wymieniającego wśród zadań własnych gminy "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych" . Należy jednak zwrócić uwagę, że już w § 4 ust. 1 Statut wskazywał, że do zakresu działania MOPS należy realizacja zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, a więc punkt ten obejmuje wszystkie zadania określone w art. 17 u,p,s,, w tym również zadania określone przez ust. 2 pkt 4 tego artykułu. Nie jest zasadnym wyjaśnienie Burmistrza, że "jeżeli dane zadanie nie jest objęte ustawą o pomocy społecznej, ale obejmuje wspieranie osoby i rodziny w warunkach odpowiadających godności człowieka i jest określone w innej ustawie, to mieści się w katalogu obejmującym art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. i może być realizowane przez Ośrodek Pomocy Społecznej". Pogląd ten jest błędny. Skoro zadanie mieści się w katalogu określonym w art. 17 to objęte jest § 4 pkt 1 Statutu. Jeśli wynika z innej ustawy, to z kolei jest objęte dyspozycją § 4 pkt 2-8. Sąd podziela pogląd organu, że pkt 9 obejmuje zadania, które zarazem nie wyczerpują znamion wcześniejszych punktów i nie są zadaniami z zakresu pomocy społecznej. Tymczasem art. 110 u.p.s. nie daje podstaw do powierzenia takich zadań ośrodkowi pomocy społecznej. Zatem w tym zakresie rada gminy wyszła poza materię ustawowego upoważnienia. Sąd podziela także zastrzeżenia organu nadzoru co do brzmienia § 4 pkt 4, 5 i 6. W pierwszym przypadku mowa jest o "ustalaniu i wypłacaniu świadczeń dla opiekunów" bez wskazania ustawy, o którą chodzi. Można wprawdzie domniemywać, że chodzi o świadczenia określone ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Sąd jednak zgadza się z organem nadzoru, że treść tej normy wyszła poza zakres ustawowych kompetencji gminy, bowiem świadczenie jest pojęciem szerszym niż zasiłek, a wspomniana ustawa nie jest jedyną regulującą kwestię świadczeń przyznanym opiekunom. Brak precyzji w sposobie redagowania przedmiotowego postanowienia statutowego sprawia, że można go odczytywać także jako odniesienie się do realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej w postaci wypłacania wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad osobą małoletnią, o którym mowa w art. 53a u.p.s. Dalej zauważyć trzeba, iż w w/w regulacjach uchwały posłużono się niewłaściwą nazwą ustawy "o wspieraniu rodziny i pomocy społecznej" zamiast "o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej" oraz użyto nieprecyzyjnego sformułowania "działania w zakresie gminy". Wreszcie w pkt 6 użyto nieaktualnej nazwy tytułu "o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" zamiast "o przeciwdziałaniu przemocy domowej", ta kwestia była już omawiana w zakresie uwag do § 2 pkt 7. Sąd podziela także zastrzeżenia organu nadzoru co do brzmienia § 5 pkt 2 stanowiącego, że Burmistrz nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy z kierownikiem oraz § 7 dotyczącego stosunków pracy z pracownikami Ośrodka. Pierwszy z tych przepisów jest zbieżny co do treści z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiącym, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za urząd gminy wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) wobec m. in. kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz kierownik gminnej jednostki organizacyjnej za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki. Ponadto z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 5 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał oraz zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 33 ust. 5 u.s.g. przewiduje, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, kierownikiem urzędu jest wójt. Z kolei § 7 ust. 3 Statut przyznający kierownikowi ośrodka kompetencję do wykonania czynności prawa pracy wobec zatrudnionych pracowników pokrywa się z regulacją 7 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem kto jest pracodawcą kierownika jednostki, kto go zatrudnia i wykonuje w stosunku do niego czynności z zakresu prawa pracy oraz kto jest pracodawcą dla pracowników jednostki budżetowej. Tym samym przytoczone regulacje Statutu w tym przedmiocie są zbędne. Podobnie rzecz się ma z § 8 Statutu dotyczącym gospodarki finansowej. MOPS jest określony w § 1 jako jednostka budżetowa, a § 8 pkt 1-2 stwierdzają, że Ośrodek wszystkie swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek tego budżetu. Kwestia ta wynika z samej istoty jednostki budżetowej, albowiem art. 11 ust. 1 u.f.p. stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają – w wypadku jednostek samorządu terytorialnego – na rachunek budżetu danej jednostki. Przepis ten automatycznie i bez możliwości jakichkolwiek wyjątków stosuje się do wszystkich jednostek budżetowych. A zatem unormowania statutowe w tym zakresie uznać należy za zbędne. Podobnie ocenić należy § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, stosownie do którego podstawę gospodarki finansowej MOPS stanowi roczny plan dochodów i wydatków. Przepis ten stanowi powtórzenie z modyfikacją art. 11 ust. 3 ustawy o finansach publicznych który określa, że podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej". Powtórzenie tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalne - albowiem może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Ponadto, skoro materia ta została już uregulowana ustawą to nie ma uzasadnienia do powtórnej regulacji tej samej kwestii w drodze uchwały rady. Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne.Osobną kwestią jest ocena, czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 24 maja 2023 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje choćby wskazanie jako podstawy prawnej art. 40 ust. 1 u.s.g. Tym samym organ stanowiący uchwałę określił ją w ten sposób. Wobec powyższego, pomimo upływu roku od daty jej pojęcia w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (M. S., Z. K. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez Sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny. Rada Miejska określiła o stosowaniu aktów wyższego rzędu jakimi są ustawy dokonując nieuprawnionego wartościowania tychże ustaw ( § 2 Statutu), wyszła poza granice ustawowego upoważnienia regulując kwestię nadzoru nad Ośrodkiem (§ 1 ust. 4 Statutu). Dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy (§ 3 i 4) lub nieuprawnionego powtórzenia treści norm rangi ustawowej (§ 5 i 7-8). Wszystkie te uregulowania naruszają zasadę państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wynikającą z niej hierarchię aktów prawnych. Już z tego powodu naruszenia mają charakter istotny. Ilość naruszeń, wysoki procentowy udział przepisów sprzecznych z prawem w stosunku do treści całej uchwały oraz liczne nieprawidłowości w jej treści (błędy w podstawie prawnej, błędne nazewnictwo ustaw, nieścisłe sformułowania) rzutują na legalność całej uchwały. Sąd nie podziela argumentacji zaprezentowanej w końcowej części odpowiedzi na skargę. Upływ czasu sam w sobie nie konwaliduje sprzecznych z prawem zapisów aktów prawa miejscowego. Przypadek opisany w art. 94 ust. 1 u.s.g. w sprawie nie znajduje zastosowania (kwestię tę wyjaśniono wcześniej), a stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Fakt, że organ nadzoru nie skorzystał z możliwości samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia go prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego a prawo to –także również w odniesieniu do innych podmiotów – nie jest ograniczone w czasie, więc wspomniane przez Burmistrza ryzyko ewentualnego stwierdzenia nieważności odnosi się do wszystkich aktów prawa miejscowego. Co więcej trudno mówić by stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wywołać miało poważne skutki społeczne, skoro uchwała nie tworzyła Ośrodka a jedynie nadała mu Statut. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.