III SA/Gl 331/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent – stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: ZUS, organ) decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej "K.p.a.") oraz z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku J. G. (dalej: strona, skarżący) o umorzenie opłaty prolongacyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że strona [...] r. złożyła wniosek o rozłożenie na raty zadłużenia wynikającego z niedopłaty za okres od [...] do [...] r. na: ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł, w następujący sposób: - zastosowana zostanie ulga w opłacie prolongacyjnej w całkowitej wysokości opłaty, - całość zadłużenia zostanie rozłożona na co najmniej 60 rat, - wysokość łącznej raty od nr 1 do nr 59 ustalona zostanie na [...] zł na miesiąc (2x[...] zł), wszystkie dodatkowe wpłaty będą zaliczane na poczet ostatniej raty do spłaty, po podpisaniu umowy kolejne raty będą automatycznie potrącane z renty ZUS, organ zastosuje własne ustalenia stanu faktycznego wynikające z uzasadnienia decyzji ZUS z [...] r. nr [...] i z [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty prolongacyjnej, powołując się na treść art. 61a § 1 K.p.a., powołując się na brak podstawy materialnoprawnej. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 29 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1-4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej "u.s.u.s."). Organ wskazał, że kwota należności z tytułu składek, które będą podlegać rozłożeniu na raty, zostanie ustalona z uwzględnieniem opłaty prolongacyjnej, naliczonej na zasadach i w wysokości przewidzianej przepisami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej: O.p.). Z kolei art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s. stanowi, że umorzeniu mogą podlegać należności z tytułu składek, natomiast umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zatem w przepisie tym ustawodawca nie przewidział umorzenia opłaty prolongacyjnej, bez umorzenia należności głównej. W stosunku do tego rodzaju należności ZUS nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji z [...] r., bądź o jej zmianę poprzez umorzenie lub pomniejszenie opłaty prolongacyjnej w całości lub części. Ponadto o zobowiązanie ZUS do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wyrokami WSA w Gliwicach z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt ISA/GI940/19 r., 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/GI 449/10, 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/GI 773/18 r., z uwzględnieniem trzech wyroków WSA w Gliwicach z: 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I SAB/GI11/19 i I SAB/12/19 oraz 20 listopada 2020 r. sygn. akt I SAB/GI20/20. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz niesamodzielną. Wymaga leczenia, rehabilitacji oraz stałej długotrwałej pomocy innych osób w codziennym utrzymaniu przy życiu. Postępowanie egzekucyjne wobec strony okazało się bezskuteczne. Część zaległych wobec ZUS należności została umorzona w wyniku wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tej sytuacji propozycja skarżącego w postaci spłaty comiesięcznej raty w wysokości [...] zł przez okres do 10 lat przy anulowaniu lub minimalizacji wszystkich pozostałych opłat dodatkowych jak opłata prolongacyjna jest zasadna. Odnosząc się zaś do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, że mając na uwadze treść art. 24 ust .2 u.s.u.s., uznać należy, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub części wszystkich “należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady wymienione należności mogą być umarzane w całości lub części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. (t.j.: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek). A taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. nr 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem badania Sądu jest decyzja z [...] r. nr [...], wydana w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej oraz rozłożenia na raty zadłużenia skarżącego wobec ZUS. Na wstępie przypomnieć należy, iż konstrukcja prawna art. 28 u.s.u.s. pozwala na przyjęcie stanowiska, iż umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne może nastąpić albo z urzędu, albo na wniosek zainteresowanej strony, przy czym w sytuacji gdy został złożony wniosek o umorzenie tych należności – stanowisko uprawnionego do jego złożenia przesądza o zakresie żądania, w ramach którego może zapaść rozstrzygnięcie. "Takie rozumienie ww. przepisu określa art. 63 § 1 K.p.a., który wskazuje m.in. na konieczność określenia we wniosku żądania strony, a który to przepis tak jak i inne przepisy K.p.a., ma zastosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych z mocy art. 123 u.s.u.s. (por.: wyrok WSA 3 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1604/07). Jak wynika natomiast z akt sprawy strona skarżąca wnioskiem z [...] r. wystąpiła o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu składek oraz o umorzenie należności z tytułu opłaty prolongacyjnej. ZUS rozpatrując przedmiotową sprawę w ogóle nie uwzględnił i nie odniósł się do wniosku o rozłożenie zaległości na raty, co oznacza, że wniosek w tym zakresie nie został rozpoznany. Co prawda przepis art. 29 u.s.u.s. stanowi o rozłożeniu na raty i odroczeniu terminu płatności należności z tytułu składek na ZUS w formie umowy ale nie zastrzega tej formy do odmowy rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu płatności. Kiedy ZUS odmawia stronie ulgi, jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej i poprzedzenia jej postępowaniem administracyjnym w oparciu o przepisy K.p.a., które z mocy art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie w sprawach nie uregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Poprzez niewydanie decyzji w tym zakresie i brak pouczenia uniemożliwiono skarżącej zakwestionowanie odmowy rozłożenia zaległości na raty i być może spowodowano konsekwencje, które również mogły mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie. Okoliczność niedokonania właściwych ustaleń co do treści i zakresu żądania przedstawionego we wniosku i braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko organów jakoby z przepisu art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikała możliwość umorzenia opłaty prolongacyjnej tylko w przypadku umorzenia należności głównej. Należy podkreślić, iż w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca posłużył się terminem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por.: wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, nie publ.). Uznać zatem należy, że wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 ww. ustawy i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Reasumując, powołany przez organ art. 28 ust. 4 u.s.u.s. w ogóle nie dotyczy dopuszczalności umarzania opłaty prolongacyjnej (te kwestie reguluje art. 28 ust. 1). Art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek". (Por. wyroki NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08). Rozpoznając ponownie sprawę organ winien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek skarżącego o rozłożenie na raty zaległości, następnie uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej, odnoszące się do kwestii możliwości umorzenia samej opłaty prolongacyjnej. Mając na uwadze powyższe wobec naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.