III SA/Gl 369/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi "M." sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 13 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2025 r., nr WD-D.6013.325. 2025.MWAW.2071.25, Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: organ administracji) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 23 grudnia 2024 r. nr [...] odmawiającą M. sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, strona skarżąca) udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 7 listopada 2024 r. Spółka zwróciła się do organu administracji o udostępnienie raportu pogodowego oraz potwierdzenia urządzeń GPS o przejechanych odcinkach dróg z powiatu c. i z. w dobie 6/7 listopada 2024 r. w związku z prowadzoną akcją zimowego utrzymania dróg. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że nie posiada raportów pogodowych w dobie 6/7 listopada 2024 r., natomiast odnośnie do pytania drugiego wniosku tj. danych dotyczących potwierdzenia urządzeń GPS o przejechanych odcinkach dróg organ administracji, uznając je za informację przetworzoną wezwał stronę skarżącą do wykazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego. Z zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował, że pod pojęciem raportów pogodowych należy rozumieć meldunek o stanie dróg składany za daną dobę zgodnie z formularzem "Meldunek Akcji Zima". W pozostałym zakresie stwierdził, że żądane informacje, wbrew twierdzeniom organu, nie wymagają przeprowadzenia żądanych analiz ani wytworzenia nieistniejącej informacji, ponieważ informacje te winny być w posiadaniu organu. Pismem z 12 grudnia 2025 r. organ administracji udostępnił skarżącej Spółce meldunki o stanie dróg wojewódzkich w powiecie c. i b. oraz powiecie z., a następnie 23 grudnia 2024 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu administracji żądana przez stronę skarżąca informacja publiczna ma walor informacji przetworzonej, a Spółka nie wykazała w dostateczny sposób szczególnego interesu, który leżałby u podstaw uzyskania dostępu do tej informacji, a o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm., dalej u.d.i.p.). Skarżąca Spółka nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy domagając się jednocześnie przeprowadzenia dowodu z dokumentu tj. Opisu przedmiotu zamówienia z marca 2024 r. w sprawie całorocznego (letniego i zimowego) utrzymania dróg wojewódzkich województwa [...] administrowanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. organ administracji utrzymał w mocy decyzję z 23 grudnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że potwierdzenie urządzeń GPS o przejechanych odcinkach dróg dla powiatu c. i z. wymaga w pierwszej kolejności sprawdzenia numerów rejestracyjnych pojazdów prowadzących akcje zimowego utrzymania dróg na terenie powiatów objętych wnioskiem. W tym celu należy odszukać Notatkę Służbową z czynności sprawdzających przygotowanie wykonawcy do prowadzenia Akcji Zima dla danego powiatu w odpowiednim segregatorze. W notatce tej wyszczególnione są samochody przewidziane do prowadzenia Akcji Zima z uwzględnieniem typu pojazdu. Następnie pracownik organu administracji upoważniony do obsługi systemu elektronicznego służącego do monitorowania pracy pługosolarek musi zalogować się na platformie do w/w systemu i przefiltrować listy pojazdów celem wytypowania pojazdów przyporządkowanych do danego powiatu. Każdy z pojazdów, który może pracować na danym powiecie jest analizowany poprzez wyfiltrowanie pod względem czasookresu pracy z uwzględnieniem dnia i godziny, której dotyczy zapytanie. Na tej podstawie generowany jest raport pracy danego pojazdu na wszystkich przejechanych odcinkach dróg w danym okresie. Konieczne jest w tym przypadku wygenerowanie łącznie 13 raportów (8 dla powiatu b. i c. oraz 5 dla powiatu z.) Z każdego wygenerowanego raportu pracownik musi oddzielić informacje oczekiwane od informacji zbędnych. Na tej podstawie pracownik musi sporządzić nowy raport zbiorczy (zgodnie z oczekiwaniem Wnioskującego), który jest efektem wygenerowanych wcześniej danych i analizy każdego przypadku z osobna przez pracownika. Wszystkie te wskazane czynności w zestawieniu z powołanym w decyzji licznym orzecznictwem sądowym, zdaniem organu administracji potwierdzają, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Spółki zarzucił organowi administracji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie polegające na bezpodstawnej odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej meldunków o stanie dróg oraz raportów GPS, pomimo tego, że dane te dotyczą gospodarowania mieniem publicznym i realizacji zadań publicznych, a ich udostępnienie służy realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym zakwalifikowaniu żądanych informacji jako informacji przetworzonej, mimo że dane te są gromadzone na bieżąco przez organ w ramach standardowych obowiązków wynikających z umowy oraz Opisu Przedmiotu Zamówienia i są dostępne w gotowej formie (meldunki pisemne, raporty GPS online), - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieproporcjonalne (ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, pomimo braku przesłanek ustawowych ograniczających to prawo w analizowanej sprawie, 2. przepisów prawa procesowego tj.: - art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z umowy oraz dokumentacji związanej z realizacją zamówienia (m.in. OPZ), które jednoznacznie potwierdzają, że organ posiada meldunki oraz raporty GPS w sposób umożliwiający ich udostępnienie bez dodatkowych czynności analitycznych, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na braku rzetelnego ustalenia, że dane objęte wnioskiem znajdują się w posiadaniu organu w formie prostej, a ich udostępnienie nie wymaga przetwarzania. W oparciu o podniesione zarzutu pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z 23 grudnia 2024 r. oraz zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania. W rozwinięciu zarzutów skargi pełnomocnik wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił z jakich przyczyn uznał, że żądanie przedstawienia meldunków z "Akcji Zima" miałoby stanowić informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnił jedynie na czym miałaby polegać pracochłonność w postaci wygenerowania raportów GPS. Tymczasem zgodnie z Opisem Przedmiotu Zamówienia oraz umową, wykonawcy zobowiązani są do codziennego składania pisemnych meldunków (Załącznik nr 5 do OPZ) o stanie dróg do godz. 8:00 każdego dnia. Meldunki te są składane na piśmie i gromadzone przez organ. Organ posiada zatem gotowe dokumenty obejmujące dane za każdy dzień akcji zimowego utrzymania dróg. Żądane informacje dotyczą tylko dwóch konkretnych dni — co czyni konieczność ich udostępnienia czynnością administracyjnie prostą i technicznie wykonalną bez angażowania dodatkowych środków. W zakresie raportów GPS z przejechanych odcinków dróg w dobie 6/7 listopada 2024 r. w powiecie c. i z. pełnomocnik zauważył, że organ, zgodnie z umową, ma zapewniony bieżący dostęp do systemu informatycznego umożliwiającego monitorowanie pracy pojazdów w czasie rzeczywistym. System ten umożliwia generowanie raportów dziennych dotyczących tras przejazdu i pracy sprzętu. Obowiązek ten leży po stronie wykonawcy i jest i jest elementem bieżącej działalności organu w ramach umowy. Żądane raporty dotyczą konkretnych dni i nie wymagają żadnych analiz - wystarczające jest wygenerowanie istniejących danych. Umowa zobowiązywała Wykonawcę do tego aby Zamawiający miał generowania raportów dziennych z urządzeń GPS. Tym samym informacja ta jest dostępna dla organu bez konieczności podejmowania nadzwyczajnych czynności. Organ w uzasadnieniu powołuje się na czynności, które w gruncie rzeczy nie są konieczne do wykonania. Organ jest w posiadaniu raportów GPS z każdego dnia od wykonawcy i czynności organu mogą ograniczać się wyłącznie do wygenerowania raportu GPS za żądany przez stronę skarżącą dzień. Nie ma konieczności filtrowania, selekcjonowania. Organ powołuje się na czynności, które nie są konieczne. Co więcej nawet jeśli uznać, że takie czynności są konieczne to i tak nie sposób mówić o tym, żeby wykonanie tych działań kwalifikowało żądaną informację jako informację przetworzoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że żądane meldunki z Akcji Zima zostały przesłane Skarżącemu pismem nr [...] z dnia 12 grudnia 2024 r. tym samym organ udostępnił żądanie Spółki w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że adresat wniosku, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a zadane pytania dotyczyły informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ocena czy żądana przez stronę skarżącą informacja, jest informacją prostą jak podnosi skarżąca czy też informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jak twierdzi organ, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji publicznej przetworzonej". Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wypracowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe przyjmuje jednak, że jest to przede wszystkim taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 833/15, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Informacja publiczna przetworzona jest zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Pojęcie to nie ogranicza się jednak wyłącznie do informacji wytworzonych specjalnie na potrzeby wniosku. W pewnych przypadkach suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11). Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 2238/22). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest więc m.in. szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt l OSK 1477/12, z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14). Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zatem zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Okoliczności te wpływają bowiem na to, jakie działania musi podjąć organ, by zrealizować zawarte we wniosku żądania, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy chodzi o udzielenie informacji przetworzonej, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej, jednakże w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującemu szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że żądana informacja ma charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji o odmowie jej udostępnienia zobowiązany jest wskazać fakty, które tę ocenę będą potwierdzać. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 813/24 wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w każdym takim wypadku konieczne jest wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi itd. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez organ administracji kwalifikacja informacji objętych wnioskiem skarżącej Spółki z 7 listopada 2024 r., jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie została należycie uzasadniona, a w konsekwencji rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia jest co najmniej przedwczesne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do przywołania orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej. Zaledwie w kilku zdaniach organ opisał poszczególne czynności, które jego zdaniem są niezbędne do wytworzenia objętej wnioskiem informacji. Przy czym organ w opisie tym uwzględnił także takie proste czynności techniczne polegające m.in. na odszukaniu dokumentu w segregatorze, czy zalogowanie na platformę systemu, które zdaniem Sądu nie wymagają zwykle ponadstandardowego nakładu pracy. Jak już wyżej wskazano, przetworzenie informacji to co do zasady wytworzenie jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w ostatecznym (żądanym przez wnioskodawcę) kształcie. Nie podano natomiast żadnych konkretnych danych w zakresie zaangażowania, nakładu pracy i wkładu intelektualnego pracowników organu, zapotrzebowania czasowego oraz tego, czy konieczność wygenerowania żądanych informacji, które co należy podkreślić obejmują ograniczony okres czasowy (dane z 6/7 listopada 2024 r.), wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków i czy wpłynęło by to negatywnie na wykonywaną pracę organu. Organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się również do zgłaszanych przez skarżącą Spółkę wniosków dowodowych w postaci "Opisu Przedmiotu Zamówienia", na podstawie którego strona skarżąca kwestionuje przetworzony charakter wnioskowanej informacji publicznej. Obowiązkiem organu jest tymczasem uzasadnić, dlaczego uznaje określoną informację za przetworzoną oraz dlaczego nie uwzględnia argumentacji wnioskodawcy, w szczególności jeśli ten składa wnioski dowodowe mające na celu wykazanie prostego charakteru informacji publicznej. W konsekwencji, Sąd podzielił zarzuty skarżącej Spółki w zakresie braku dokonania przez organ wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do kwestii wykazania przez skarżącą Spółkę szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Okoliczność ta może być brana pod uwagę dopiero przy przyjęciu, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja publiczna istotnie ma charakter informacji przetworzonej, tymczasem wyjaśnienia organu w tym zakresie nie są wystarczające. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w zakresie wykładni i stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W szczególności będzie zobowiązany do ustalenia, czy określona we wniosku informacja może zostać uznana za informację przetworzoną. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem zakresu żądanej przez skarżącą Spółkę informacji. Mając powyższe na uwadze na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) według norm przepisanych oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.