III SA/Gl 387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 17 maja 2017 nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ administracji publicznej, organ), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: ustawa pw. KAS), złożył B. K. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K.. Skarżąca propozycję przyjęła w dniu 29 maja 2017 r. W dniu 22 maja 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wezwanie do złożenia propozycji służby, na które otrzymała odpowiedź pismem nr [...] [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. W skardze z dnia 19 lipca 2017 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca potraktowała powyższą propozycję jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosła o uchylenie tej czynności lub aktu. W sytuacji, gdyby sąd nie podzielił poglądu skarżącej co do charakteru propozycji pracy i stwierdził, że przedłożona propozycja jest decyzją administracyjną (o zwolnieniu ze służby) wniosła o wyraźne podkreślenie tego w wyroku. Zarzuciła nieważność i bezprawność złożonej propozycji pracy z uwagi na brak podstaw prawnych do jej złożenia w świetle przepisów ustawy pw. KAS, tj. naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 oraz naruszenia art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947). Skarżąca zarzuciła także nieważność poprzez oczywistą niezgodność z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja) – art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o zwolnieniu ze służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i tzw. "ucywilnienia", albowiem w myśl ustawy pw. KAS przeprowadzenie takiego procesu "ucywilnienia" nie jest możliwe. Ponadto z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to w stosunku do skarżącej niewłaściwie zastosowano przesłankę z art. 165 ust. 7 ustawy pw. KAS, zgodnie z którą powinna otrzymać propozycję służby. Skarżąca uważa, że propozycja pracy powinna mieć miejsce w stosunku do jej osoby z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 ustawy pw. KAS. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w formie decyzji stanowiłoby niewątpliwie naruszenie art. 7 Konstytucji, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro ustawa pw. KAS nie wskazała na taki sposób składania propozycji warunków zatrudnienia, tym samym zastosowanie decyzji stanowiłoby rozstrzygnięcie w oparciu o nieistniejącą w ustawie formę prawną. Wobec wyraźnego brzmienia normy art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.), zgodnie z którą przepisów k.p.a. nie stosuje się "(...) do postępowania w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt. 1 o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej" – zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej nie znajduje zastosowania. Organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, a w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny M. D. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na zgodny wniosek stron do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Gl 361/17, w którym oddalono skargę strony skarżącej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Pełnomocnik organu, a także pełnomocnik uczestnika postępowania wyrazili zgodę na zawieszenie postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, dnia 18 kwietnia 2018 r., WSA w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Należy zauważyć, że na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r. (sygn. akt. III OSK 327/21) Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej B. K. od wyroku z dnia 27 marca 2018 r. (sygn. akt IV SAB/Gl 361/17) oddalającego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby: 1. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, 2. odstąpił od zasądzenia od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz B. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W związku z tym, postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął postępowanie zawieszone w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej określanej skrótem p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy pw. KAS "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy: "Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby". Należy wskazać, że zgodnie z uzasadnieniem w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt. III OSK 327/21) dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy pw. KAS. Określa bowiem skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia w ten sposób, że "(...) w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony". W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych, powstałymi w wyniku stosowania przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że " (...) przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu tej uchwały wyszczególniono, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny zostaje zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ww. ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to natomiast oferta zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby jednak ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Zatem nie ulega wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. I skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy pw. KAS. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszce na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy pw. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłej funkcjonariuszki, której stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy K.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18). W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest też wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wskazać należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Działanie organu w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza ma formę cywilnoprawną, tzn. organ składa propozycje w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że jego działanie ma charakter władczy i jednostronny. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z tych powodów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.