III SA/Gl 392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. V. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 września 2017 r. D.V. (dalej określany jako skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sześć aktów prawnych wydanych przez organy samorządu terytorialnego w Bielsku – Białej, w tym uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia 31 stycznia 2017 r. nr XXV/471/2017 w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi skarżący swój interes prawny uzasadnił m.in. oskarżeniem go o popełnienie czynu zabronionego objętego dyspozycją art. 222 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.). Zarzut ten odnosił się do zdarzenia z 30 lipca 2014 r. polegającego na naruszeniu nietykalności cielesnej M.Z. – pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Bielsku- Białej. W ocenie skarżącego zakład ten nie został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że osoba pokrzywdzona czynem, do którego doszło w dniu 30 lipca 2014 r., nie była funkcjonariuszem publicznym. Tym samym sprzeczne z prawem były zarówno akt tworzący ten zakład jak i kolejne akty regulujące jego status, w tym zaskarżona uchwała. Zaakcentował, że kompleksową definicję stanu prawnego określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16, stwierdzając, iż "(...) W świetle tego przepisu legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym, jak przyjęto w orzecznictwie, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Oznacza to, że skarżący musi udowodnić, że kwestionowana uchwala naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację lub też nakłada na niego określone obowiązki". Zanegował argumentację organu, która w jego ocenie, sprowadza się do twierdzenia, że interes nie przysługuje skarżącemu ze względu na brak ostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej, czyli wydania wyroku w sprawie karnej. Zaznaczył nadto, że wykonuje zawód syndyka masy upadłości. Syndyk masy upadłości musi dysponować licencją doradcy restrukturyzacyjnego, która na zasadzie art. 20 ust. 1 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego podlega zawieszeniu w razie prowadzenia postępowania o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, z wyjątkiem spraw, w których oskarżycielem jest podmiot, o którym mowa w art. 55 par. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Jego licencja doradcy restrukturyzacyjnego została zawieszona decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 Iipca 2017 roku. Decyzja jest ostateczna. Informacja w tym przedmiocie jest publicznie znana przez podanie do wiadomości na stronie www.ms.aov.pl, stosownie do norm ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Niewątpliwie zatem, jak podał, ma interes prawny, który został naruszony, co szczegółowo przedstawił w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (ta też NSA w wyroku z 29 stycznia 1992 r., sygn.. akt I SA 1355/91, niepubl.) Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, lub zarządzenia. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu". Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. W wyroku z 11 kwietnia 2008 r., sygn.. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osoba, która domaga się ochrony swojego interesu prawnego, powinna w pierwszej kolejności wykazać istnienie po swojej stronie konkretnego interesu prawnego, który ma podlegać tej ochronie. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Pogląd taki akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Nadto wyeksponować należy, że w judykaturze wskazuje się, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę czy też inny akt organu gminy, w tym także na akt prawa miejscowego jest posiadanie w konkretnej sprawie własnego interesu prawnego (za wyjątkiem określonym w ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym), który przez fakt podjęcia uchwały o określonej treści zostaje naruszony. Dla skutecznego wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona musi więc wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Konieczne jest zatem wykazanie związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływaniem na sferę prawnomaterialną skarżącego w postaci pozbawienia go uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego lub nałożenia obowiązków, które z niego nie wynikają. Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz właśnie naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Zagadnienie zaskarżalności nieindywidualnych aktów organu gminy z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącego zostało poddane szerokiej analizie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym. Przedstawiając orzecznictwo sądowe tytułem przykładu przywołać można wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2018r. , sygn. akt I SA/Po 467/2018, gdzie Sąd stwierdził, że "Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega uchwała, której postanowienia naruszają interes prawny lub uprawnienia danej osoby. Skarżący powinien zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś tylko sytuacją faktyczną)". Stanowisko to znajduje pełne zaaprobowanie w literaturze fachowej, i tak, S. Babiarz wskazał, że "Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym powyższe naruszenie musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Wobec tego skarżący musi wykazać, na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a." ("Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce", Stefan Babiarz (red.), Konrad Aromiński, Lex 2015r.). Również Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06 stwierdził, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Należy przypomnieć, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia jakie miało miejsce w dniu 30 lipca 2014 r., tj. sprzed wydania zaskarżonej uchwały . Jednak nie jest to interes prawny a faktyczny. Zaskarżona uchwała dotyczy przyjęcia statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Bielsku- Białej (dalej: Zakład) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, art. 6 ustawy o gospodarce komunalnej zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 15 i 16 ustawy o finansach publicznych normujących gospodarkę finansową samorządowych zakładów budżetowych i tworzenie, łączenie i likwidację samorządowych zakładów budżetowych. Zarówno uchwała, jak i przepisy ustawowe stanowiący jej podstawę, nie odnosiły się bezpośrednio, ani też pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Tym samym zaskarżony akt nie mógł wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Natomiast zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, związanego z naruszeniem nietykalności cielesnej pracownika samorządowego sprawiło, że stał się on faktycznie zainteresowany w uznaniu, iż statut Zakładu nie został prawidłowo uchwalony, a tym samym jego pracownicy nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów prawnokarnych. Nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu powyższego art. 101 u.s.g. Należy zauważyć ponadto, że uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1282). Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób, trudno jednak przyjąć, aby osoby te wywodziły interes prawny z aktów prawa miejscowego dotyczących statutu samorządowych jednostek. Mając to na uwadze podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: a) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, pkt 5 oraz b) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, pkt 6;. Tym przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w przypadku aktu prawa stanowionego przez organ gminy, jakim jest zaskarżony akt, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro w przedmiotowej sprawie nie wystąpił konieczny warunek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w okolicznościach określonych prawem Sąd zobligowany był, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucić. ----------------------- 6