III SA/Gl 408/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z [...] r. nr [...], odmawiającą A. J. przyznania na rok 2015: 1) płatności do bydła i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych; 2) płatności do krów i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z EFRG lub EFRROW w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jednocześnie w decyzji tej organ I instancji przyznał rolnikowi: 1) jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 2) płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 3) płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 4) płatność dla młodych rolników w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 5) płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego; 6) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako K.p.a.). Natomiast w uzasadnieniu wskazał powody przyznania poszczególnych płatności i przyczyny dokonanych pomniejszeń wynikających z zastosowania współczynnika korygującego. Argumentując z kolei odmowę przyznania płatności do bydła i krów organ powołał się na art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z tym przepisem rolnikowi przysługują płatności do zwierząt, jeżeli posiada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, co najmniej 3 sztuki samic lub samców tego gatunku, których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, nie przekracza 24 miesięcy. Dodał, że płatność do bydła, stosownie do treści art. 16 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest przyznawana maksymalnie do 30 sztuk zwierząt. Jednocześnie podkreślił, iż zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. poz. 351 ze zm.) płatności do zwierząt przysługują, w odniesieniu do tych zwierząt, co do których: - do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, - najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W dalszej kolejności organ odniósł się do art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z ich treścią rolnikowi przysługuje płatność do krów, jeżeli posiada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, co najmniej 3 sztuki samic gatunku bydło domowe (Bos taurus), których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, przekracza 24 miesiące. Płatność do krów jest przyznawana maksymalnie do 30 sztuk zwierząt o ile spełnione są wymogi z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu Ponieważ we wniosku strona zadeklarowała 29 zwierząt z gatunku bydło domowe (Bos taurus) oraz 30 krów, a przeprowadzona kontrola administracyjna w zakresie kwalifikowalności zwierząt do płatności wykazała, że do płatności nie kwalifikuje się żadne zwierzę, albowiem zwierzęta zostały zgłoszone do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt 17 czerwca 2015 r., czyli już po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności do zwierząt. W związku z powyższym, powołując się na art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014, odmówiono stronie przyznania płatności do bydła i do krów nakładając karę administracyjną w wysokości [...] zł i [...] zł. Końcowo organ podkreślił, że złożony 15 czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności oraz kwoty przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i rozporządzeniem wykonawczym, do tego rozporządzenia, a zatem za rok obrotowy 2015, na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, przyznana została stronie płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. Nie zgadzając się z decyzją dotyczącą odmowy przyznania płatności do bydła i krów A.J. złożył odwołanie do Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że jako posiadacz bydła był zobowiązany zgłosić ARiMR, w ciągu 7 dni każdą zmianę miejsca pobytu zwierzęcia, co też uczynił. Następnie podkreślił, że do przesiedlenia stada w jego gospodarstwie doszło 12 czerwca 2015 r., a przesłanie dokumentacji z tego zdarzenia do ARiMR nastąpiło 17 czerwca 2015 r., natomiast odbiór jej przez organ miał miejsce 19 czerwca 2015 r. Tym samym, zdaniem A.J., nie przekroczył on ustawowych 7 dni, które przysługiwały mu na zgłoszenie powyższej zmiany. Dodał również, że 13 sierpnia 2015 r. w jego gospodarstwie odbyła się kontrola z ARiMR która, nie stwierdziła żadnych innych nieprawidłowości. Poza tym podkreślił, iż na dzień złożenia wniosku, tj. 15 czerwca 2015 r. zwierzęta fizycznie znajdowały się w jego posiadaniu, gdyż zostały przesiedlone 12 czerwca 2015 r., a zatem mając na uwadze termin 7 dni od daty przesiedlenia zostały one zarejestrowane w piątym dniu, czyli 17 czerwca 2015 r. Tym samym, zdaniem strony, termin określony w przepisach nie został przekroczony, bowiem upływał 19 czerwca 2015 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W podstawie prawnej organ powołał art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast w uzasadnieniu wskazał, że A.J. ubiegając się o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015 złożył 15 czerwca 2015 r. wniosek o przyznanie płatności, który zawierał deklarację 116 działek rolnych o łącznej powierzchni wykorzystywanej w celu rolniczym 101,52 ha, położonych na 75 działkach, znajdujących się w województwie [...] i [...]. W ramach złożonego wniosku do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) zgłoszona została powierzchnia 101,52 ha użytków rolnych oraz zadeklarowano płatność do krów, bydła, do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, płatności dodatkowe, dla młodych rolników oraz ONW. Następnie wskazano, iż kontrola administracyjna przeprowadzona w sprawie wykazała, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku i wynosi 101,43 ha. Jednocześnie poinformowano, iż zgodnie art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ podkreślił, że w zakresie płatności związanej do zwierząt gatunku bydła domowego (Bos taurus) odmówiono przyznania płatności na rok 2015 i nałożono sankcję w wysokości [...] zł ze względu na różnicę między liczbą zwierząt zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych, która wyniosła 29 szt. Wyliczony procent różnicy wynosił 100%. Tym samym zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014 jeśli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt i ustalony procent obniżki przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności oraz nakłada karę administracyjną w wysokości odpowiadającej kwocie przypadającej na stwierdzoną różnicę zwierząt. W związku z powyższym zdaniem organu odmowa przyznania płatności spowodowana była zgłoszeniem do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt dopiero 17 czerwca 2015 r., czyli po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności, które miało miejsce 15 czerwca 2015 r. mimo, iż przemieszczenie zwierząt nastąpiło już 12 czerwca 2015 r. Następnie organ stwierdził, iż również w zakresie płatności do krów sytuacja była analogiczna a odmowa przyznania płatności spowodowana była zgłoszeniem do systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt dopiero 17 czerwca 2015 r., czyli po dniu złożenia wniosku. Poza tym organ wyjaśnił, iż przyznanie płatności do zwierząt gatunku bydło domowe przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki określone w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności. Dodał, że niespełnienie warunku "najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt" spowodowało odmowę przyznania płatności albowiem powyższy termin jest terminem materialno-prawnym i nie podlega przywróceniu. Jednocześnie organ uznał, że bezspornym był fakt dotrzymania przez stronę terminu wykonania obowiązku zgłoszenia przemieszczenia zwierząt, jednakże w jego ocenie zwierzęta winny być zgłoszone najpóźniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Podsumowując wyjaśniono, że płatności mogą być przyznawane rolnikom, spełniającym warunki ściśle określone przez prawo, natomiast wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja z [...] r. w sprawie odmowy przyznania płatności do bydła i krów została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Pismem z 30 sierpnia 2016 r. A.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie kwestionując odmowę przyznania dopłat do bydła i krów w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Jednocześnie skarżący wskazał, że decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., w analogicznej sytuacji, przyznał M.J., w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności na rok 2015 w postaci: jednolitej płatności obszarowej, za zalesienie, redystrybucyjnej, do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, do bydła i do krów. Poza tym wyjaśnił, iż decyzja z [...] r. została wydana na tej samej podstawie prawnej co decyzja z [...] r. W związku z powyższym skarżący wyraził niezrozumienie dla tych dwóch rozbieżnych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 853/16 uwzględnił złożoną skargę uznał bowiem, iż organ nie mógł orzekać w części, która nie była objęta zaskarżeniem. Stanowiska tego nie podzielił NSA, który wyrokiem z 10 marca 2020 r. sygn. I GSK 1725/18 przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, ma charakter jednolity, gdyż zawarte w niej rozstrzygnięcia nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tym samym twierdzenie, jakoby w przypadku zaskarżenia przez stronę decyzji wydanej w pierwszej instancji w części, część decyzji, która nie została zaskarżona stawała się ostateczna i tym samym nie podlegała rozpoznaniu przez organ nie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Wyrok NSA z 10 marca 2020 r. oznacza, że obowiązkiem Sądu jest rozstrzygnięcie skargi A.J. od decyzji organu zawierającej jednolite (całościowe) rozstrzygnięcie. Oceniając zatem tę decyzję Sąd stwierdza, że stan faktyczny w sprawie, w zakresie w niej ujawnionym, jest bezsporny. Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich skarżący złożył 15 czerwca 2015 r. Przemieszczenie zwierząt miało miejsce 12 czerwca 2015 r. Przyczyną przemieszczenia była transakcja kupna- sprzedaży. Przemieszczenie zwierząt skarżący zgłosił właściwemu organowi 17 czerwca 2015 r. Pozostaje ocena zastosowania przepisów prawa do tak ustalonego stanu faktycznego. Jako zasadniczy motyw odmowy przyznania skarżącemu dopłat do bydła oraz krów organ odwoławczy wskazał przepis § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu o treści: Płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których: najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Żeby jednak wyjaśnić w pełni stanowisko organu trzeba zacytować także przepis § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, a był on następujący: Płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których: do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt;. Zacytowanie tego przepisu jest o tyle wskazane, że sporą część uzasadnienia decyzji organ poświęcił omówieniu terminu złożenia przez skarżącego zgłoszenia o przemieszczeniu zwierząt, by w końcowej części uzasadnienia decyzji stwierdzić, że Bezspornym jest fakt dotrzymania terminu obowiązku zgłoszenia przemieszczenia zwierząt ale zwierzęta powinny być zgłoszone najpóźniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (strona 8 uzasadnienia decyzji). Skoro, jak sam organ przyznał, skarżący w terminie wymaganym przepisami o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłosił przemieszczenie zwierząt, to wyłącznym motywem odmowy przyznania dopłat do bydła i krów jest niespełnienie wymagań w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt określone w przepisach szczególnych, a są nimi przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2008 r., Nr 204, poz.1281, według stanu na dzień złożenia wniosku o dopłaty). Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wskazać, które przepisy wymienionej tu ustawy ma na myśli. Brak tego w uzasadnieniu decyzji. Poza tym zawiera ona sprzeczność, która polega na tym, że z jednej strony organ przyznaje, że skarżący dotrzymał terminu zgłoszenia przemieszczenia zwierząt, a z drugiej twierdzi, że zgłoszenie powinno być dokonane wcześniej, najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Tego organ nie może robić. Jeśli przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wymaga, by posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłaszał kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła, to organ nie może terminu tego skracać. Dopóki zatem organ nie wskaże przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, których skarżący nie dotrzymał, co powoduje, że w odniesieniu do jego zwierząt nie były spełnione wymagania w tym zakresie, dopóty zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem. Wywody organu dotyczące sytuacji, kiedy następuje zastąpienie zwierząt zgłoszonych we wniosku innymi zwierzętami (§ 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanych do tytoniu), jak również sytuacji, w której zwierzęta są przedmiotem współposiadania (§ 12 ust. 4 tego rozporządzenia) nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym. Nie wynika z decyzji, by organ analizował sprawę pod tym kątem, czy we wniosku ujęte zostały zwierzęta przemieszczone, czy inne, które zastąpiono zwierzętami przemieszczonymi ani czy są przedmiotem współposiadania. Nie wiadomo zatem po co organ przywołuje te przepis i jak odnosi je do stanu faktycznego. Wszystko to przemawia za tym, że zaskarżona decyzja narusza prawo - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu przez jego wadliwe zastosowanie. Narusza również art. 107 § 3 k.p.a. przez takie sporządzenie jej uzasadnienia, które niedostatecznie wyjaśnia motywy organu. Wszystko to przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Rozpatrując sprawę ponownie organ przyjmie, że, jak dotychczas, nie zachodzą podstawy do odmowy przyznania skarżącemu dopłat do była i krów z powołaniem się na przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanych do tytoniu i jeśli organ nie wskaże innych podstaw, nie uzupełni w tym zakresie stanu faktycznego i prawnego, to przyzna skarżącemu te dopłaty.