III SA/Gl 445/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na akt Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym aktem nr [...] z [...]r. Prezydent Miasta P. przyznał skarżącemu M. A. wynagrodzenie w kwocie 100 zł i zwrot wydatków w kwocie 72,12 zł z tytułu pełnienia przez niego funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym dla nieznanego z miejsca pobytu L. K.. Z akt sprawy wynika, że na wniosek Prezydenta Miasta P. (dalej: organ), adwokat M. A. (dalej: skarżący), postanowieniem Sądu Rejonowego w T. G. z [...] r., sygn. akt [...] został ustanowiony kuratorem dla nieobecnego L. K. celem ochrony jego praw w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z lokalu mieszkalnego. W dniu 14 stycznia 20119r. L. K. zgłosił się do Biura Ewidencji Ludności Urzędu Miejskiego w P. i dokonał wymeldowania, w wyniku czego postępowanie administracyjne o wymeldowanie zostało umorzone. Pismem z 16 stycznia 2019r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu sprawowanej kurateli powiększonej o stawkę VAT w wysokości 590,40 zł brutto oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu wydatków poniesionych w związku z czynnościami w wysokości łącznie 82,12 zł obejmującej wydatki poniesione na wyjazdy do Komendy Powiatowej Policji w P., do Urzędu Miasta w P. oraz Sądu Rejonowego w G. celem złożenia pism procesowych, a także połowę diety związanej z podróżą i zakup znaczka pocztowego. Skarżący oświadczył przy tym, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W odpowiedzi, zaskarżonym aktem z [...]r. organ powołał się na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z [...]r. nr [...] w sprawie określenia warunków i wysokości wynagrodzenia przedstawicieli (kuratorów) ustanowionych przez sąd powszechny dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach meldunkowych. Organ dalej wskazał, że począwszy od 15 marca 2018 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018r., poz. 536). Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju do spraw, w których stawki zostały określone, ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60,00 zł. Organ podniósł, że maksymalne wynagrodzenie adwokata biorącego udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi I instancji, stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), nie może przekroczyć kwoty 480,00 zł. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, wynagrodzenie kuratora ustalone w związku z udziałem w postępowaniach o wymeldowanie (40% wynagrodzenia za czynności adwokackie) nie może przekraczać kwoty 192,00 zł (bez podatku VAT), a zatem wynagrodzenie określone w ww. Zarządzeniu z dnia [...] r. zgodne jest również z aktualnie obowiązującymi regulacjami prawnymi. Ustalona stawka w wysokości 100,00 zł nie przekracza kwoty wynagrodzenia maksymalnego. Jednocześnie organ przyznał skarżącemu kuratorowi zwrot wydatków poniesionych w związku z czynnościami w kwocie 72,12 zł, na którą składają się koszty podróży kuratora do siedziby Komendy Miejskiej Policji w P., Urzędu Miasta w P. i Sądu Rejonowego w G. celem złożenia pism procesowych i zakupu znaczka pocztowego.( 13,8 km x2 x 0,7692 zł) + 5,20 zł. Pismem z 8 lutego 1029r skarżący wniósł skargę na ww. akt Prezydenta Miasta P., którą nazwał zażaleniem. Wskazał, że zaskarża powyższy akt w części, w jakiej nie przyznano mu wynagrodzenia zgodnego z § 1 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia kuratorów w wysokości 92 zł netto oraz w zakresie pominiętego rozstrzygnięcia w przedmiocie podatku VAT. Nie zaskarżył go zaś w zakresie wynagrodzenia i zwrotu wydatków, jakie zostały mu przyznane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie: - art. 124 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej postanowienia oraz nie przytoczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wysokości przyznanego wynagrodzenia kuratorowi, co czyni niemożliwym dokonanie oceny przez stronę postępowania co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a także prawidłowego zaskarżenia rzeczonego postanowienia, - art. 30 ust 1 oraz art. 41 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia nr [...] bez podstawy prawnej i umocowania, z przekroczeniem kompetencji przyznanych Burmistrzowi oraz w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa, - przepisów prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawach cywilnych poprzez nie zasądzenia wynagrodzenia we właściwej wysokości oraz zawierającego stawkę podatku VAT. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że określił wynagrodzenie w kwocie 100,00 zł. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, zgodnie z którym wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, co równa się kwocie 192 zł. Organ stanął na stanowisku, że może samodzielnie określić wysokość wynagrodzenia należnego kuratorowi w granicach określonych przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 125), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd stwierdził, że zaskarżony akt spełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem, że podlega kognicji sądu administracyjnego. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzeka w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu zasady niedziałania prawa wstecz. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie ustalił wysokość wynagrodzenia należnego skarżącemu za pełnienie obowiązków kuratora, gdyż poza sporem jest zasadność i prawo do jego wypłaty. Również niesporne jest, że skarżący został postanowieniem Sądu Rejonowego w T. G. ustanowiony kuratorem dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu o wymeldowanie. Należy wskazać że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu. NSA uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11), w uzasadnieniu której SN stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Pomimo, że wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych, to nie budzi żadnych wątpliwości, że wynagrodzenie takie przysługuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, wyrok WSA w Gliwicach z 8.11.2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 577/16, wyrok WSA w Gliwicach z 10.01.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 529/17, wyrok WSA w Gliwicach z 4.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 643/18) podkreślono, że przeciwne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem ustanowionym dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez wyznaczoną osobę niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej, z czym wiąże się prawo kuratora do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności, przy uwzględnieniu nakładu pracy i poniesionych wydatków, generowanych rodzajem sprawy i stopnia jej zawiłości. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem aktu wydanego przez Prezydenta Miasta P. z [...] r. w przedmiocie ww. wynagrodzenia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów. Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu nie zawiera pełnego wyjaśnienia kryteriów wysokości przyznanego wynagrodzenia co sprawia, że akt ten wymyka się spod kontroli Sądu. Organ, uzasadniając wysokość wynagrodzenia przyznanego kuratorowi, powołał w pierwszej kolejności Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z [...] r. ograniczające wysokość wynagrodzenia kuratora osób nieznanych z miejsca pobytu w prowadzonych postępowaniach meldunkowych do kwoty 100,00zł. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wskazane Zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018r., poz. 536) oraz przepisy określające wynagrodzenie adwokackie w innej sprawie tj. § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z póżn. zm.) w wysokości 480,00 złotych. Zatem wynagrodzenie kuratora ustalone w związku z udziałem w postępowaniu o wymeldowanie (40% wynagrodzenia za czynności adwokackie) nie może przekraczać kwoty 192.00 zł netto (bez podatku VAT), nie może też być niższe, niż 60 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 marca 2018r.) Organ nie kwestionuje czynnego udziału skarżącego w postępowaniu, które zakończyło się wymeldowaniem osoby nieznanej z miejsca pobytu, reprezentowanej przez skarżącego jako kuratora. Co prawa osoba ta sama dokonała wymeldowania, tym niemniej strona podnosi, że uczyniła to na skutek podjętych przez nią działań, a które doprowadziły do ustalenia miejsca jej pobytu, przy czym tego stanowiska organ nie zakwestionował. Faktem jest, że powołane rozporządzenie określa wysokość wynagrodzenia kuratora "widełkowo" wskazując, że winno się ono zawierać w przedziale od 60 zł do 192 zł netto i w obszarze wytyczonym tymi kwotami organ uprawniony jest do jego swobodnego określenia, tym niemniej nie można uznać, że może to być wynagrodzenie całkowicie dowolne i pozostające poza jakąkolwiek kontrolą. Aby jednak kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie była możliwa, a także dla realizacji zasady przekonywania, organ winien wskazać, jakimi kryteriami kierował się przyznając wynagrodzenie w danej wysokości i jak ocenił ich spełnienie na gruncie danej sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego i w oparciu o jakie kryteria ustalił wysokość wynagrodzenia należnego kuratorowi na 100 zł. Nie może stanowić takiego uzasadnienia powołane przez organ zarządzenie Prezydenta Miasta P.. Jak już Sąd wywiódł, zarządzenie Prezydenta Miasta nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, wiążący w danej jednostce samorządu terytorialnego i stanowiący "wytyczne" działania dla osób podległych służbowo organowi je wydającemu, który jednak nie może wpływać na sytuację prawą podmiotów zewnętrznych w stosunku do struktury, na czele której stoi organ wydający zarządzenie, a zatem na sytuację obywateli. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał np. oceny nakładu pracy kuratora, ilości czynności, jakich podjęcie było konieczne dla wykonania zadań wynikających z tej funkcji i niezbędnego dla nich czasu, kiedy to kurator nie mógł być zaangażowany w inną działalność zawodową. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie konieczności wyjaśnienia kwestii wysokości wynagrodzenia, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładu pracy kuratora. Odniesie się także do wniosku kuratora o powiększenie wynagrodzenia o podatek VAT, gdyż ta kwestia również nie została w żaden sposób rozstrzygnięta ani wyjaśniona w piśmie stanowiącym przedmiot skargi. Organ nie wyjaśnił również zasadności kwoty przyznanej tytułem zwrotu wydatków w wysokości 72,12 zł w sytuacji, gdy wniosek skarżącego z 16 stycznia 2019r. obejmował wydatki w kwocie 82,12 zł. W konsekwencji uznać należało, że organ wydając zaskarżony akt i przyznając skarżącemu wynagrodzenie w kwocie 100,00 zł netto działał z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd nie mógł natomiast ocenić wyrażonego w skardze zarzutu wydania zarządzenia Prezydenta Miasta bez podstawy prawnej z przekroczeniem kompetencji przyznanych Burmistrzowi (winno być: Prezydentowi Miasta) i w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z cytowanym już art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.