III SA/Gl 447/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...], orzekającą zakaz dla M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą ""A" z siedzibą w K. , przy ul. [... ], wpisanej do rejestru podmiotów prowadzących kursy pod nr [...] , prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wpisem, tj. prowadzenia kursów ADR początkowych i udoskonalających oraz kursów na doradców; stwierdzającą, że decyzja w pkt 1 podlega natychmiastowemu wykonaniu; wykreślającą z urzędu M. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą ""A" " z siedzibą w K. , przy ul. [...] , z rejestru działalności regulowanej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn:. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 13 grudnia 2012 r. podmiot ""A" " zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2011 r. nr 227, poz. 1367, ze zm., zwanej dalej ustawą PTN) przedstawił Marszałkowi Województwa [...] informację o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych oraz harmonogram zajęć. W skład zgłoszonego kursu zintegrowanego wchodziły: szkolenie podstawowe w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas, szkolenie specjalistyczne w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach oraz szkolenie specjalistyczne w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych klasy 1. Do dnia rozpoczęcia kursu tj. do 29 grudnia 2012 r. strona nie wypełniła wymogów z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy PTN, w myśl którego podmiot organizujący kursy ADR jest obowiązany najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić marszałkowi województwa listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu. Zatem 3 stycznia 2013 r. Marszałek Województwa [...] , na podstawie art. 54 ust. 5 ustawy PTN, wezwał stronę do usunięcia ww. naruszeń warunków wykonywania działalności w wyznaczonym terminie tj. do dnia 4 stycznia 2013 r. Pismem z [...] r. podmiot zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne terminowo przedstawił imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie zintegrowanym oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu. W dniu [...] r. podmiot przedstawił wykaz osób, które ukończyły ww. kurs zgłoszony jako zintegrowany, z którego wynika, że z 7 osób zgłoszonych do egzaminu po ukończonym kursie - 6 ukończyło szkolenie podstawowe w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas oraz szkolenie specjalistyczne w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach lub klasy 1, a 1 osoba – J.B. ukończył tylko szkolenie podstawowe. W dniu [...] r. organ wezwał podmiot do złożenia wyjaśnień co do występujących rozbieżności pomiędzy przedstawioną 3 stycznia listą osób uczestniczących w kursie zintegrowanym, które przystąpią do egzaminu, z której wynika że J. B. uczestniczył w szkoleniu podstawowym jak i specjalistycznym w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach a przedstawioną 5 stycznia listą osób, które ukończyły dany kurs zintegrowany, wg. której J. B. ukończył tylko szkolenie podstawowe. Organ stwierdził, że w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych, warunkiem wydania zaświadczenia potwierdzającego ukończenie kursu zintegrowanego jest uczestnictwo w co najmniej 75% zajęć z każdego rodzaju szkolenia wchodzącego w zakres tego kursu. W dniu [...] r. strona wyjaśniła, iż J. B. zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach i ukończył tylko szkolenie podstawowe. W dniu [...] r. wezwano podmiot do przedstawienia kopii zaświadczenia o ukończeniu kursu wydanego J. B. Podmiot nie zastosował się do wezwania organu, informując, iż nie ma podstaw prawnych do przedstawienia kopii zaświadczenia, a posiadaczem zaświadczenia jest J. B. . Strona przedstawiła także Marszałkowi Województwa [...] informację o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych oraz harmonogram zajęć w dniach: 22 stycznia 2013 r., 1 i 13 lutego 2013 r. Pismem z [...] r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zakazu prowadzenia działalności regulowanej w zakresie prowadzenia kursów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych. Następnie decyzją z [...] r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zakazał M. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą ""A" " z siedzibą w K. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzania kursów ADR początkowych i doskonalących oraz kursów na doradców, wykreślił podmiot z rejestru działalności regulowanej, w uzasadnieniu wskazując, że doszło do rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności regulowanej w zakresie prowadzenia kursów ADR, tj. art. 56 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy PTN. Ponadto organ zarzucił wydanie zaświadczenia osobie, która zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz.U. 2012 r., poz. 619, zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) nie ukończyła kursu zintegrowanego (a takimi są kursy organizowane przez podmiot), co skutkuje wydaniem zaświadczenia o ukończeniu kursu z naruszeniem przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją [...] r. nr [...] , uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie naruszenia przez stronę warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów. Organ odwoławczy zauważył, że strona każdorazowo przekazywała nazwiska uczestników planowanego kursu, zaś żaden przepis prawa nie nakłada na stronę obowiązku przekazywania listy uczestników kursu zintegrowanego z wyszczególnieniem, kto w jakim kursie będzie uczestniczył. Nadto organ pierwszoinstancyjny nie ustalił stanu faktycznego sprawy w zakresie wydania rodzaju zaświadczenia dla J. B. i nie ustalił w jakim zakresie uczestniczył on w poszczególnych szkoleniach wchodzących w skład kursu zintegrowanego. Organ odwoławczy stwierdził też, że organ pierwszoinstancyjny nie rozważył, czy ciężar popełnionych ewentualnie uchybień był na tyle duży, aby dawał podstawę do orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności. W trakcie ponownie powadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszoinstancyjny wezwał stronę do udokumentowania jakie zaświadczenie o ukończeniu kursu ADR zostało wydane J. B. oraz kiedy J. B. zrezygnował ze szkolenia w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach, poprzez przedłożenie kopii oraz do wglądu oryginału dziennika zajęć kursu zintegrowanego, którego uczestnikiem był J. B. , ze szczególnym uwzględnieniem listy obecności. W odpowiedzi strona przedstawiła kopię listy obecności, dotyczącą przedmiotowego kursu. Dodatkowo strona wyjaśniła iż, J. B. po ukończeniu szkolenia podstawowego, w trakcie szkolenia specjalistycznego zrezygnował z kursu w ostatnim dniu zajęć i że w momencie rezygnacji miał uczestnictwo w ponad 80% zajęć. A w związku z tym, otrzymał tylko zaświadczenie o ukończeniu kursu podstawowego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w drodze pomocy prawnej J. B. został przesłuchany w charakterze świadka w Urzędzie Miejskim w C. , gdzie wyjaśnił, iż był informowany przez podmiot prowadzący kurs, że uczestniczy w kursie zintegrowanym i aby uzyskać zaświadczenie o ukończeniu kursu będzie musiał wziąć udział w 75% zajęć zarówno szkolenia podstawowego jak i szkolenia specjalistycznego. J. B. oświadczył również, iż sam dobrowolnie zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych w cysternach. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] r. nr [...], orzekł o zakazie dla M. B. prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą ""A" " z siedzibą w K. , przy ul. [...], wpisanej do rejestru podmiotów prowadzących kursy pod nr [...], prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym wpisem, tj. prowadzenia kursów ADR początkowych i udoskonalających oraz kursów na doradców; stwierdził, że decyzja w pkt 1 podlega natychmiastowemu wykonaniu; wykreślił z urzędu M. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą ""A" " z siedzibą w K. , przy ul. [...] z rejestru działalności regulowanej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podmiot ""A" " nieprawidłowo wydał zaświadczenie J. B., gdyż biorąc pod uwagę wyjaśnienia podmiotu, skoro kierowca uczestniczył poza szkoleniem podstawowym również w 80% szkolenia specjalistycznego, to powinno mu zostać wydane zaświadczenie o ukończeniu kursu, w skład którego wchodziło szkolenie podstawowe i specjalistyczne. Z kolei, na podstawie listy obecności przedstawionej przez podmiot nie można stwierdzić, kiedy faktycznie J. B. zrezygnował z uczestnictwa w kursie zintegrowanym, natomiast z jego wyjaśnień wynika, że zrezygnował on z części specjalistycznej kursu. Tak więc, J. B. uczestnicząc tylko w szkoleniu podstawowym z zakresu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wszystkich klas i rezygnując ze szkolenia specjalistycznego w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w cysternach, nie uczestniczył w wymaganych 75 % zajęć szkolenia specjalistycznego wchodzącego w zakres kursu zintegrowanego, a tym samym nie ukończył kursu i nie powinno mu zostać wydane zaświadczenie o ukończeniu kursu. Wydanie zaświadczenia osobie nieuprawnionej do jego otrzymania, w myśl art. 56 ust. 2 pkt 3 PTN jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów. Zdaniem organu I instancji uzyskane w toku prowadzonego postępowania wyjaśnienia podmiotu nie są wystarczające do odstąpienia od wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności regulowanej M. B. . Podmiot niejednokrotnie nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku przekazywania wymaganych ustawą informacji, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy PTN, co w myśl art. 54 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy stanowi naruszenie warunków wykonywania działalności. Pomimo wystosowanych przez organ wezwań podmiot nie usuwał naruszeń w wyznaczonym terminie. Oznacza to, iż zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 5 ustawy PTN, dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów. Organ pierwszoinstancyjny zaakcentował też, że podmiot prowadził kursy w sposób niezgodny z informacjami przekazywanymi organowi na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PTN, co zgodnie z art. 54 ust. 5 pkt 4 ww. ustawy stanowi naruszenie warunków wykonywania działalności. Podmiot przedstawiając informację, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy PTN zgłaszał prowadzanie kursu zintegrowanego, w skład którego wchodzą odpowiednie szkolenia podstawowe oraz specjalistyczne. Z przedstawianych jednak w dalszej kolejności informacji wynika, że poszczególne szkolenia wchodzące w zakres zgłoszonego kursu zintegrowanego prowadzone są jako odrębne, pojedyncze kursy, gdyż uczestnicy kursu kończą tylko szkolenia podstawowe, tymczasem zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, jak również zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - uczestnicy kursu zintegrowanego powinni ukończyć szkolenie podstawowe oraz co najmniej jedno szkolenie specjalistyczne. Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zaznaczył, że wezwania do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności w wyznaczonym terminie z chwilą ich doręczenia stronie były już niewykonalne. Strona nie miała zatem możliwości, aby terminowo zrealizować nałożony na nią wezwaniami obowiązek. Z akt sprawy wynika bowiem, że wezwanie z dnia 3 stycznia 2013 r. do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności w terminie do dnia 4 stycznia 2013 r. formalnie doręczone zostało stronie dopiero w dniu 10 stycznia 2013 r., natomiast wezwanie z dnia 12 lutego 2013 r. do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności w nieprzekraczalnym terminie do dnia 13 lutego 2013 r. doręczono 15 lutego 2013 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że nie mogą zostać uznane za skutecznie doręczone w trybie k.p.a. wezwania do usunięcia naruszeń dokonane za pomocą faksu, albowiem zgodnie z wyrażoną w art. 39 k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, pisma (w tym także wezwania) organ administracji publicznej doręcza za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Uregulowane w k.p.a. czynności materialno-techniczne doręczenia pisma są sformalizowane i to aż do granic kazuistyki unormowań, co jest nieodzowne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Powołując się na doktrynę podkreślono, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium zaznaczyło, że z art. 55 § 1 k.p.a., wynika, iż w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, wówczas to jednak czynność wezwania winna zostać utrwalona na piśmie, w formie adnotacji, w której określone zostaną istotne okoliczności dokonanego w tym trybie wezwania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zauważyło także, że ww. przepis zezwala na dokonanie wezwań "pilnych" wyłącznie w sprawie niecierpiącej zwłoki, tj. takiej, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze lub społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium taki przypadek sprawy niecierpiącej zwłoki nie zachodził. Organ odwoławczy wskazał też, że organ I instancji nie zdołał ustalić, kiedy J. B. faktycznie zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego i w ilu zajęciach uczestniczył, zauważając, iż nie jest wykluczone, że zrezygnował on ze szkolenia już po odbyciu 75% zajęć z każdego rodzaju szkolenia wchodzącego w zakres kursu zintegrowanego, a zatem był uprawniony do otrzymania zaświadczenia o ukończeniu kursu zintegrowanego. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że orzeczony wobec strony zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia kursów ADR początkowych i udoskonalających oraz kursów na doradców jest co najmniej przedwczesny. Organ odwoławczy wskazał też iż w toku ponownego postępowania organ I instancji ustali w pierwszej kolejności kiedy J. B. zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego, względnie w ilu zajęciach uczestniczył (tj. czy uczestniczył w wymaganym, aby uzyskać stosowne zaświadczenie o ukończeniu kursu, wymiarze zajęć). Jednocześnie, mając na uwadze zasadę oficjalności doręczeń, organ dokona wezwania do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą. Dopiero w razie niewypełnienia przez przedsiębiorcę nałożonego obowiązku w możliwym do wykonania terminie, orzeknie zakaz, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy PTN, w przeciwnym zaś razie umorzy postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. działając przez pełnomocnika zarzuciła organowi pierwszej instancji nieznajomość obowiązujących przepisów prawa. Cytując fragmenty decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaskarżonej decyzji strona odniosła je do poszczególnych przepisów ustawy PTN, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 listopada 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1297), akcentując brak podstaw do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz niewłaściwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Pełnomocnik strony skarżącej zaakcentował, że Marszałek Województwa [...] naruszył art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie informując strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nieprawidłowo odwoływał egzaminy po kursach zintegrowanych w 2012 i 2013 r. mimo, że pobrał za nie wynagrodzenie. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Kolegium odwoławcze nie dysponowało całą dokumentacją zebraną w sprawie, bądź też źle ją odczytało nakazując ponowne przeprowadzenie postępowania. Strona zaakcentowała też, że w decyzji organu odwoławczego nie wyjaśniono na podstawie jakiego przepisu strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków przekazywania wymaganych ustawą informacji, czy na podstawie art. 31, czy też art. 53 ustawy PTN. Zdaniem strony z zapisów Umowy ADR nie wynika też, iż uczestnik kursu nie może zrezygnować z kursu w każdym czasie i musi uczestniczyć we wszystkich kursach zintegrowanych. Zdaniem strony wynika stąd, że zgodnie z art. 31 ustawy PTN uczestnicy kursów jak i osoby nieuczestniczące w danym kursie, które przystąpią do egzaminu są zgłaszane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy zbędne jest ustalanie przez organ pierwszoinstancyjny kiedy J. B. zrezygnował z kursu. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa [...] . Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tylko przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. (Por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 226/12, publ. LEX nr 1253565). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12 (publ. LEX nr 1264717), stwierdził, że: "Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej." Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Zaznaczyć też należy, iż w myśl wyartykułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ ten może bowiem wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 k.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 - LEX nr 49869, wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., II SA/Wa 2413/04 - LEX nr 166510). Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja uchylająca rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydana została z uwagi na dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania w zakresie nieprawidłowego doręczenia wezwania do usunięcia naruszeń, dokonanego wbrew art. 39 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej doręcza za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że uregulowane w k.p.a. czynności materialno-techniczne doręczenia pisma są sformalizowane, zatem czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro zatem wezwanie z dnia 3 stycznia 2013 r. do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności w terminie do dnia 4 stycznia 2013 r. formalnie doręczone zostało stronie dopiero w dniu 10 stycznia 2013 r., natomiast wezwanie z dnia 12 lutego 2013 r. do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności w nieprzekraczalnym terminie do dnia 13 lutego 2013 r. doręczono 15 lutego 2013 r., to oczywistym jest, że strona nie mogła tych czynności dokonać w wyznaczonym terminie i organ pierwszoinstancyjny musi dokonać ponownego doręczenia wezwania strony do usunięcia naruszeń. Wyznaczając przy tym stronie realny termin wykonania wezwania. Zatem z tych już przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugoinstancyjny jest zasadne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało także uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że koniecznym jest ustalenie, kiedy J. B. faktycznie zrezygnował ze szkolenia specjalistycznego i w ilu zajęciach uczestniczył, albowiem w sytuacji, gdy zrezygnował ze szkolenia już po odbyciu 75% zajęć z każdego rodzaju szkolenia wchodzącego w zakres kursu zintegrowanego, był uprawniony do otrzymania zaświadczenia o ukończeniu kursu zintegrowanego. Powyższe uchybienia organu pierwszoinstancyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącego prezentowanych w skardze, zauważyć należy, że nie są one zasadne. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, iż zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy organizowaniu egzaminów, które leżały po stronie organów nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że w myśl art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skoro skargę wniesiono na decyzję uchylającą decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...] , orzekającą zakaz dla strony prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia kursów ADR początkowych i udoskonalających oraz kursów na doradców, to zarzucane organowi nieprawidłowości przy odmowie organizowania egzaminów nie mieszczą się "w granicach danej sprawy". Niezasadne są też zarzuty niezrozumienia przez organy przepisów prawa materialnego. Zauważyć przyjdzie, że organy stan faktyczny sprawy oceniły w świetle ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 227, poz. 1367 ze zm.), która z mocy art. 135 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a więc obowiązywała 13 grudnia 2012 r., kiedy to strona przedstawiła informację Marszałkowi Województwa [...] o terminie, czasie i miejscu prowadzenia kursu zintegrowanego dotyczącego przewozu towarów niebezpiecznych oraz harmonogram zajęć. Prawidłowo też organ przywołał rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 191 ze zm.), które z mocy § 17 weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia tj.; 21 lutego 2012 r. oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 619), które z mocy § 14 weszło w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia tj. 15 czerwca 2012 r., a więc także obowiązywało 13 grudnia 2012 r. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 53 ust. 1 ustawy PTN, z którego wynika, że podmiot prowadzący kursy jest obowiązany: 1) na 10 dni przed rozpoczęciem kursu przedstawić marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu informację o terminie, czasie i miejscu kursu oraz harmonogramie zajęć; 2) najpóźniej w dniu rozpoczęcia kursu przedstawić marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu listę uczestników kursu albo informację o odwołaniu kursu; 3) wydać uczestnikowi kursu zaświadczenie o jego ukończeniu, w terminie 5 dni od dnia jego ukończenia; 4) przesłać, w terminie 7 dni od dnia ukończenia kursu do marszałka właściwego ze względu na miejsce mającego się odbyć egzaminu dane osoby, która ukończyła odpowiedni kurs; 5) do dnia 31 stycznia każdego roku składać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu sprawozdanie z informacją o osobach, które ukończyły kursy w roku poprzedzającym; 6) przechowywać dokumentację dotyczącą prowadzonych kursów przez okres 5 lat od dnia zakończenia kursu; 7) umożliwić przeprowadzenie kontroli podmiotu prowadzącego kurs. Zgodnie natomiast z art. 54 ust. 5 pkt 3 PTN, marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu w przypadku stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania działalności, polegających na nieprzekazaniu w terminie właściwym organom informacji, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 PTN wzywa do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie. Z kolei, w myśl art. 56 ust. 1 ustawy PTN marszałek województwa prowadzący rejestr podmiotów prowadzących kursy wydaje decyzję administracyjną o zakazie prowadzenia działalności regulowanej, o której mowa w art. 50 ust. 1, przez podmiot prowadzący kursy w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów. Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów, w myśl ust. 2 tego przepisu jest przy tym: 1) złożenie nieprawdziwego oświadczenia, o którym mowa w art. 50 ust. 8; 2) niespełnianie wymagań, o których mowa w art. 50 ust. 5; 3) wydanie zaświadczenia o ukończeniu kursu osobie nieuprawnionej do jego otrzymania; 4) uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli podmiotu prowadzącego kursy; 5) nieusunięcie w terminie naruszeń, o których mowa w art. 54 ust. 5. Przepis art. 71 ust. 2 i 3 oraz art. 72 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej stosuje się odpowiednio. Organy zacytowały też treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne, z którego wynika, że podmiot prowadzący kurs ADR, przekazując informację, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy PTN podając harmonogram zajęć, proponuje termin przeprowadzenia egzaminu kończącego kurs ADR. Podmiot prowadzący kurs ADR przedstawia marszałkowi województwa w dniu poprzedzającym dzień przeprowadzenia egzaminu, imiona i nazwiska osób uczestniczących w kursie oraz imiona i nazwiska osób nieuczestniczących w danym kursie, które przystąpią do egzaminu (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei w myśl § 3 rozporządzenia, do egzaminu dopuszcza się kierowcę, który: 1) posiada zaświadczenie o ukończeniu kursu ADR; 2) został zgłoszony do odbycia egzaminu w trybie określonym w § 2 ust. 2; 3) złożył wypełniony formularz zgłoszeniowy. Zgodnie natomiast z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 619), szkolenie podstawowe w ramach kursu ADR początkowego lub doskonalącego prowadzone łącznie z jednym lub więcej niż jednym szkoleniem specjalistycznym, o którym mowa w § 8, może odbywać się w formie kursu zintegrowanego. Warunkiem wydania zaświadczenia potwierdzającego ukończenie odpowiedniego rodzaju kursu jest: 1) uczestnictwo w co najmniej 75% zajęć; 2) w przypadku kursu zintegrowanego - uczestnictwo w co najmniej 75 % zajęć z każdego rodzaju szkolenia wchodzącego w zakres tego kursu (§ 10 cyt. rozporządzenia). W świetle tych przepisów uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej celem przeprowadzenia postępowania we wskazanym przez organ zakresie jest zasadne. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 672), albowiem w myśl art. 77 tej ustawy: Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych (ust. 1). Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do kontroli przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania warunków bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej. (ust. 1a). W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustaw szczególnych. (ust. 2) Zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy. (ust. 3). W rozpoznawanej sprawie kontrola działalności podmiotu została uregulowana w ustawie PTN, która w art. 54 ust. 5 pkt 3 przewiduje, że marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu w przypadku stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania działalności, polegających m.in. na nieprzekazaniu w terminie właściwym organom informacji, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ww. ustawy, wzywa do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie. Takiego właśnie wezwania organ dokonał, które jednak z uwagi na uchybienia formalne nie mogło odnieść pożądanych skutków prawnych. Zatem działaniem tym Marszałek Województwa [...] nie naruszył art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, mianowicie niewyjaśnienia w decyzji organu odwoławczego na podstawie jakiego przepisu strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków przekazywania wymaganych ustawą informacji, czy na podstawie art. 31, czy też art. 53 ustawy PTN, zauważyć przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji organ przywołał zarówno przepisy art. 53 ustawy PTN jak i przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie art. 31 ustawy PTN, wskazując, że przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego jest konieczne do ustalenie, czy rzeczywiście strona naruszyła wskazane przepisy ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.