III SA/Gl 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Porąbka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2019 r. nr NPII.4131.1.684.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania komisji, ustalenia ich składu osobowego oraz przedmiotu działania oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2019r. nr NPII.4131.1.684.2018, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 z późn. zm.), Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr 1/3/2018 Rady Gminy Porąbka z 22 listopada 2018r. w sprawie powołania Komisji Budżetowo - Gospodarczej i Komisji Kultury, Oświaty oraz Spraw Społecznych, ustalenia ich składu osobowego oraz przedmiotu działania, w części Załącznika Nr 1 do uchwały, jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu stwierdził, że 22 listopada 2018r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr 1/3/2018 w sprawie powołania Komisji Budżetowo - Gospodarczej i Komisji Kultury, Oświaty oraz Spraw Społecznych, ustalenia ich składu osobowego oraz przedmiotu działania. Uregulowaniami Załącznika Nr 1 do uchwały Rada ustaliła skład osobowy Komisji Budżetowo - Gospodarczej. W skład tej Komisji powołano 15 radnych - co stanowi pełny skład Rady Gminy. W ocenie organu nadzoru uchwała w części Załącznika Nr 1 do uchwały jest niezgodna z prawem, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 3 ustawy komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Zdaniem organu, z cytowanych wyżej przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, funkcjonowały w obrębie rady gminy i były jej organami wewnętrznymi. Rada gminy posiada autonomię zarówno w określeniu liczby komisji funkcjonujących w radzie gminy, jak również w określaniu zakresu zadań przypisanych komisjom oraz ustalaniu składów osobowych komisji. Pewne ograniczenia w tym zakresie zawiera ustawa o samorządzie gminnym, która nakazuje powołanie komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 ustawy) i komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 1 ustawy) oraz zakazuje przewodniczącemu i wiceprzewodniczącym rady gminy uczestnictwa w składzie ww. komisji (art. 18a ust. 2 oraz art. 18b ust. 2 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy). Poza sporem pozostaje kwestia określenia minimalnej liczby członków komisji, musi składać się co z najmniej 2 członków. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego, komisja jest to grupa osób powołanych do wykonywania określonych zadań. Jednakże w opinii organu nadzoru, pomimo braku ustawowej regulacji, która stanowiłaby wprost, że w skład komisji nie mogą wchodzić wszyscy radni rady gminy, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązanie, delegujące wszystkich radnych Rady Gminy do jednej z komisji, stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że komisje mają być powoływane z grona rady gminy. Oznacza to, w przekonaniu organu nadzoru, że członkowie komisji muszą być radnymi (co jest poza sporem), a jednocześnie skład komisji nie powinien być powtórzeniem składu rady gminy. Cytowany wyżej przepis art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, że komisje podlegają radzie, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. W sytuacji, gdy skład Rady Gminy i Komisji Rady pokrywa się, trudno uznać, by Komisja ta mogła być organem pomocniczym i opiniodawczym, działającym na potrzeby Rady. Nadrzędność Rady nad tą Komisją wydaje się iluzoryczna skoro to samo grono osób (jako Komisja) będzie np. najpierw opiniowało projekt uchwały, a następnie (jako Rada) będzie debatować nad zasadnością tej opinii i podjęciem uchwały. Z tych względów stwierdzenie nieważności omawianej uchwały w określonym w petitum zakresie uznał za uzasadnione i konieczne. Na to rozstrzygnięcie Rada Gminy wywiodła skargę do sądu administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 24 ust.1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż w skład organu wewnętrznego rady jakim jest komisja nie mogą wchodzić wszyscy radni, gdy tymczasem brak jest jakichkolwiek ograniczeń ustawowych, czy też wynikających z aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy, które limitowałoby pod względem liczebności skład osobowy komisji rady, przy jednoczesnym zadeklarowani się w wszystkich radnych do składu danej komisji. W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości jako niezgodnego z prawem i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wywiedzioną skargę, Rada Gminy powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażone w bliżej nie określonym orzeczeniu), w którym Sąd ten uznał za niezgodne z prawem całkowite uniemożliwienie radnemu uczestniczenia w pracach komisji rady. Podniósł w nim również, że rada, dokonując wyboru składów komisji rady, powinna - przy uwzględnieniu zasad demokratycznego obradowania i głosowania - zapewnić w miarę jednakowe i równe warunki pracy w komisjach rady. Tym samym działania rady, które preferują przy ustalaniu składów osobowych komisji tylko niektórych radnych, należy ocenić jako niezgodne z zasadą równości radnych. Skarżąca powołała się również na brak przepisów (zarówno rangi ustawowej, czy tych o charakterze lokalnym) normujących kwestię składu liczbowego komisji. W jej ocenie brak jakichkolwiek regulacji prawnych limitujących liczebność składów osobowych stałych komisji rady, pozwala radzie swobodnie kształtować liczbę członków tych komisji. W sytuacji zadeklarowania się wszystkich radnych do uczestniczenia w pracach komisji rady brak jest podstaw do ograniczenia któremukolwiek z nich prawa pracy w komisji, gdyż próba wprowadzenia takich ograniczeń stanowiłaby naruszenie prawa radnego do wykonywania jego mandatu. Tym samym - w ocenie skarżącej - bezpodstawne jest podważanie przez organ nadzoru zasady swobodnego kształtowania przez radę swych organów wewnętrznych. Jednocześnie skarżący podnosi brak podstaw prawnych, w oparciu o które miano by dokonać selekcji członków komisji spośród wszystkich deklarujących się kandydatów z grona radnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że ustawowe prawo radnego do udziału w pracach komisji nie oznacza ani roszczenia radnego o wybór do preferowanej przez niego komisji, ani prawa do członkostwa w nieograniczonej liczbie komisji (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 3167/03, Legalis, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, Legalis). Skoro na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy jest władna powołać komisję i ustalić jej skład osobowy, to w jej kompetencjach pozostanie również wprowadzenie limitów liczbowych składów komisji, jak i decydowanie o członkostwie w niej poszczególnych radnych (por. wyrok NSA z 17 lutego 1995 r., SA/Wr 54/95 [w:] Wspólnota r. 1995, nr 31, poz. 24). Dalej argumentował, że regulacja powołująca w skład komisji Rady wszystkich radnych całkowicie przeczy intencjom ustawodawcy w zakresie powoływania komisji rady. Powołanie, wbrew art. 21 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, 15 radnych do składu komisji jest równoznaczne z tym, że w posiedzeniu komisji biorą udział z pełnym prawem głosowania wszyscy radni. Ustalenie przez Radę pełnego składu liczbowego komisji powoduje, że idea powołania komisji rady w ogóle traci sens. Posiedzenie komisji, w którym biorą udział wszyscy radni, staje się w istocie dodatkową sesją Rady. Radni w pełnym składzie bowiem - tak jak podczas obrad Rady - spotykają się na posiedzeniu, dyskutują nad projektami aktów, a następnie dokonują określonych ustaleń w drodze głosowania, czego skutkiem prawnym będzie podjęcie uchwały. Przedmiotem właściwej sesji Rady Gminy będzie natomiast ponowne rozstrzygnięcie tego, co "Rada" już rozstrzygnęła na posiedzeniu "Komisji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 1 - 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej powoływana jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a.). W myśl art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, zaś w razie jej nieuwzględnienia – oddala skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 – komentarz do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA w Opolu z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy uchwała Rady Gminy została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 15 ust. 2 Uchwały Nr XXVII/228/2017 Rady Gminy z 27 czerwca 2017r. w sprawie uchwalenia Statutu ... (Dz. Urz. Woj. Śl. z 5 lipca 2017r., poz. 4041). Zgodnie z art. 21 ustawy o samorządzie gminnym: 1. Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. 2. (uchylony). 3. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. 4. W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Z wszystkich cytowanych powyżej ustępów art. 21 wynika zatem - zdaniem Sądu - że z woli ustawodawcy skład osobowy komisji nie może być tożsamy ze składem rady gminy. Analizując je kolejno stwierdzić należy, że sformułowania "ze swego grona", zawartego w ust. 1. nie sposób odczytać inaczej, jak "spośród członków rady" czyli "spośród radnych." Oznacza to, że członkami komisji są radni, lecz nie wszyscy, a tylko niektórzy "spośród" wszystkich. Również z ust. 3 wynika, że skład komisji nie może być tożsamy ze składem całej rady gminy. Jaki sens miałby bowiem ten przepis w przeciwnej sytuacji, tzn. gdyby rada gminy była adresatem sprawozdania ze swej własnej działalności, prowadzonej jako komisja i które składałaby sama sobie? Byłby to przepis w oczywisty sposób nielogiczny. Natomiast z zasad wykładni prawa wynika, że należy jej dokonywać przy założeniu racjonalności ustawodawcy. Wreszcie także ust. 4 potwierdza prawidłowość wyprowadzonych wyżej wniosków. Wynika z niego bowiem, że ustawa przewiduje, że są radni, którzy jednocześnie nie są członkami komisji, zatem skład osobowy tych dwóch ciał nie może być tożsamy. Istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (tak wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W sytuacji, gdy do którejś komisji należą wszyscy radni, taki podział staje się iluzoryczny. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 maja 2019r. o sygn. akt II SA/Bb 281/19, że powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma usprawnić pracę rady. Sytuacja, w której wszyscy radni należą do którejś (tej samej) lub wszystkich komisji rady podważa konieczność funkcjonowania takich komisji – posiedzenie komisji rady jest bowiem w takim przypadku równoznaczne z posiedzeniem rady w pełnym składzie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.