III SA/Gl 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. A. na akt Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym aktem, nr [...], z [...]r. Prezydent Miasta P. przyznał skarżącemu M. A. wynagrodzenie w kwocie 100 zł i zwrot wydatków w kwocie 42,45 zł z tytułu pełnienia przez niego funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Z akt sprawy wynika, że na wniosek Prezydenta Miasta P. (dalej: organ), adwokat M. A. (dalej: skarżący), postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z [...] r., sygn. akt [...] został ustanowiony kuratorem dla nieobecych: J. C., M. C. i B. K. celem ochrony ich praw w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie nieobecnych z lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta P. orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego J. C., M. C., B. K. oraz P. C. Skarżący, pismem z 18 lutego 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o przyznanie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu sprawowanej kurateli powiększonej o stawkę VAT w wysokości netto po 190,00 zł (236,16 zł brutto) dla każdego z uczestników oraz orzeczenie o obowiazku zwrotu poniesionych wydatków w zwiazku ze swoimi czynnościami w wysokości łącznie 42,45 zł obejmującej wydatki poniesione na wyjazdy do Komendy Powiatowej Policji w P. oraz do Urzędu Miasta w P. celem złożenia pism procesowych i udziału w przesłuchaniu świadków, a także połowę diety. Skarżący oświadczył przy tym, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W odpowiedzi z dnia 28 marca 2019 r., organ wyjaśnił, że obowiązany jest stosować postanowienia zawarte zarządzeniu Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie określenia warunków i wysokości wynagrodzenia przedstawicieli (kuratorów) ustanowionych przez sąd powszechny dla osób nieznanych z miejsca pobytu w postępowaniach meldunkowych. Organ dalej wskazał, że począwszy od 15 marca 2018 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 536). Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 w zw. z ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju do spraw, w których stawki zostały określone, ustala się w kwocie nieprzekraczaiacej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60,00 zł. Organ podniósł, że maksymalne wynagrodzenie adwokata biorącego udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi I instancji, stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), nie może przekroczyć kwoty 480,00 zł. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi regulacjami prawnymi, wynagrodzenie kuratora ustalone w związku z udziałem w postępowaniach o wymeldowanie (40% wynagrodzenia za czynności adwokackie) nie może przekraczać kwoty 192.00 zł (bez podatku VAT), a zatem wynagrodzenie określone w ww. Zarządzeniu z dnia [...] r. zgodne jest również z aktualnie obowiązującymi regulacjami prawnymi. Ustalona stawka w wysokości 100,00 zł nie przekracza kwoty wynagrodzenia maksymalnego. Jednocześnie organ przyznał skarżącemu kuratorowi osób nieznanych z miejsca pobytu - M. C., J. C. i B. K. zwrot wydatków poniesionych w związku z czynnościami w kwocie 42,45 zł, na którą składają się koszty podróży kuratora do siedziby Komendy Miejskiej Policji w P. oraz Urzędu Miasta P. celem złożenia pism procesowych i udziału w czynnościach przesłuchania świadków w dniu 18 lutego 2019 r.( 13,8 km x4 x 0,7692 zł). Dalej organ wskazał, że wniosek o wypłacenie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla każdego uczestnika postępowania osobno nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przypomniał, że Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczył skarżącego do pełnienia funkcji kuratora w związku z powadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym jednej sprawy tj. wymeldowania wszystkich trzech uczestników z jednego miejsca pobytu stałego znajdującego się w P. przy ul. [...]. Przyznanie skarżącemu zgodnie z wnioskiem wynagrodzenia tytułu z pełnienia funkcji kuratora dla każdego uczestnika postępowania pozostawałoby w sprzeczności z redakcją przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536), który wskazuje na przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu co podkreślił, dla strony. Skarżący w pismach z dnia 14 marca I 20 marca 2019 r. dodatkowo wniósł o orzeczenie o zwrocie wydatków w związku z czynnościami zapoznania się z zebranymi dokmentami w wysokości łącznie 21,23 zł obejmującej koszty podróży oraz połowę diety w wysokości 10,00 zł. Oświadczył przy tym, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Koszty te zostały przyznane skarżącemu, o czym został pionformowany pismem z dnia 22 marca 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którą nazwał zażaleniem, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że M. C., J. C. i B. K. stanowią jedną stronę, a nie zaś wiele stron postępowania administracyjnego, - art. 124 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej postanowienia oraz nie przytoczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wysokości przyznanego wynagrodzenia kuratorowi, co czyni niemożliwym dokonanie oceny przez stronę postępowania co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a także prawidłowego zaskarżenia rzeczonego postanowienia - art. 30 ust 1 oraz art. 41 oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie zarządzenia nr [...] bez podstawy prawnej i umocowania, z przekroczeniem kompetencji przyznanych Burmistrzowi oraz w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa, - przepisów prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 - 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawach cywilnych poprzez nie zasądzenia wynagrodzenia we właściwej wysokości oraz zawierającego stawkę podatku VAT. Skarżący wniósł o przyznanie należnego wynagrodzenia w wysokości 236,16 zł brutto z tytułu reprezentowania każdej z nieznanych osób oraz poniesionych wydatków w wysokości 84,90 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że przyznane kuratorowi wynagrodzenie w kwocie 100,00 zł netto (plus podatek VAT) mieści się w granicach ustanowionych przepisami prawa, a w szczególności określonych w § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, zgodnie z którym wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 125), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd stwierdził, że zaskarżony akt spełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem, że podlega kognicji sądu administracyjnego. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzeka w w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie ustalił wysokość wynagrodzenia należnego skarżącemu za pełnienie obowiązków kuratora, gdyż poza sporem jest zasadność i prawo do wypłaty wynagrodzenia. Poza sporem jest, że skarżący na wniosek organu został postanowieniem Sądu Rejonowego w T. ustanowiony kuratorem dla trzech nieznanych z miejsca pobytu osób w postępowaniu o wymeldowanie. Należy wskazać że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu. NSA uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego. Stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11), w uzasadnieniu której SN stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Pomimo, że wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych, to nie budzi żadnych wątpliwości, że wynagrodzenie takie przysługuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8.11.2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 577/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.01.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 529/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 643/18) podkreślono, że przeciwne stanowisko nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez wyznaczoną osobę niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej, z czym wiąże się prawo kuratora do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności, przy uwzględnieniu nakładu pracy i poniesionych wydatków, generowanych rodzajem sprawy i stopnia jej zawiłości. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem aktu wydanego przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w przedmiocie ww. wynagrodzenia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów. Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu nie zawiera pełnego wyjaśnienia kryteriów wysokości przyznanego wynagrodzenia co sprawia, że akt ten wymyka się spod kontroli Sądu. Organ, uzasadniając wysokość wynagrodzenia przyznanego kuratorowi, powołał w pierwszej kolejności Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z [...] r. ograniczaące wysokość wynagrodzenia kuratora osób nieznanych z miejsca pobytu w prowadzonych postępowaniach meldnkowych do kwoty 100,00 zł. Należy jednak zaważyć, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wskazane Zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporzadzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej oraz przepisy określajace wynagrodzenie adwokackie w innej sprawie tj. § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z póżn. zm.) w wysokości 480,00 złotych. Zatem wynagrodzenie kuratora ustalone w związku z udziałem w postępowaniu o wymeldowanie (40% wynagrodzenia za czynności adwokackie) nie może przekraczać kwoty 192.00 zł netto (bez podatku VAT) i kwoty 236,16 zł brutto (z podatkiem VAT), nie może też być niższe niż 60,00 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia z 9 marca 2018r.). W przedmiotowej sprawie skarżący został ustanowiony kuratorem dla trzech osób nieznanych z miejsca pobytu. W ocenie organu trzy osoby nieznane z miejsca pobytu to jedna strona w postępowaniu o wymeldowanie. Z takim pogladem Sąd nie może się zgodzić. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei, zgodnie z art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. z 2018, poz. 1382) organ gminy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zatem w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie w świetle art. 35 ustawy z 2010 r. o ewidencji ludności - stroną jest zawsze osoba, na której spoczywa obowiązek wymeldowania z miejsca stałego lub czasowego pobytu, ale również właściciel lokalu oraz każda osoba, która dysponuje tytułem prawnym do lokalu. W przedmiotowej sprawie, skarżący reprezentował trzy osoby, z których każda była stroną tego postępowania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, organ nie dokonał oceny nakładu pracy kuratora dla trzech osób na podstawie wskazanego w zaskarżonym akcie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. Organ nie kwestionuje przy tym czynnego udziału skarżącego jako kuratora w postępowaniu, które zakończyło się decyzją orzekającą o wymeldowaniu osób nieznanych z miejsca pobytu reprezenowanych przez skarżacego jako kuratora. Skarżący kurator zwrócił się o przyznanie kosztów wynagrodzenia z tytułu reprezentowania każdej z trzech osób zgodnie z powołanymi przepisami, oświadczając przy tym, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił kryteriów przyjętych przy ustaleniu wynagrodzenia kuratora dla trzech osób. Nie może stanowić takiego uzasadnienia powołane przez organ zarządzenie Prezydenta Miasta P.. Jak już wskazano, zarządzenie Prezydenta Miasta nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, wiążący w danej jednostce samorządu terytorialnego i stanowiący "wytyczne" działania dla osób podległych służbowo organowi je wydającemu, który jednak nie może wpływać na sytuację prawą podmiotów zewnętrznych w stosunku do struktury, na czele której stoi organ wydający zarządzenie, a zatem na sytuację obywateli. W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał np. oceny nakładu pracy kuratora, ilości czynności, jakich podjęcie było konieczne dla wykonania zadań wynikających z tej funkcji i niezbędnego dla nich czasu, kiedy to kurator nie mógł być zaangażowany w inną działalność zawodową. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie konieczności wyjaśnienia kwestii wysokości wynagrodzenia, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora, mając na uwadze, że postanowieniem sądu powszechnego skarżący został ustanowiony kuratorem dla nieznanych z miejsca pobytu trzech osób, co do których prowadzone było postępowanie administracyjne. Wbrew stanowisku organu, w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z urzędu, każda z osób reprezentowanych przez kuratora była stroną. Fakt, że wszystkie te osoby były zameldowane w tym samym lokalu może mieć wpływ na ocenę nakładu pracy kuratora, co nie zmienia faktu, że sprawował on kuratelę dla trzech osób w postępowaniu administracyjnym o ich wymeldowanie. Ponadto, odniesie się także do wniosku kuratora o powiększenie wynagrodzenia o podatek VAT, gdyż ta kwestia również nie została w żaden sposób rozstrzygnięta ani wyjaśniona w piśmie stanowiącym przedmiot skargi. W konsekwencji uznać należało, że organ wydając zaskarżony akt i przyznając skarżącemu wynagrodzenie w kwocie 100,00 zł netto działał z naruszeniem prawa. Organ nie wyjaśnił również dlaczego przyznał wynagrodzenie w kwocie netto, a ponadto nie wyjaśnił zasadności przyznanej tytułem zwrotu wydatków kwoty 42,45 zł. W konsekwencji uznać należało, że organ wydając zaskarżony akt i przyznając skarżącemu wynagrodzenie w kwocie 100,00 zł netto działał z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd nie mógł natomiast ocenić wyrażonego w skardze zarzutu wydania zarządzenia Prezydenta Miasta bez podstawy prawnej z przekroczeniem kompetencji przyznanych Burmistrzowi (winno być: Prezydentowi Miasta) i w sposób stanowiący rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z cytowanym już art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 680,00 zł obejmującą wpis od skargi w kwocie 200,00 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika według norm przepisanych tj. w kwocie 480,00 zł. ----------------------- 3