III SA/Gl 46/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi H. D. na czynność Burmistrza S w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oddala skargę. Pismem z 12 grudnia 2024r. H. D., organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "K." w P. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na czynność w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD) w 2023 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.10.2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 754; dalej: u.f.z.o.) dla prowadzonego przez Skarżącą Niepublicznego Przedszkola "K." w P., dokonanej przez Burmistrza S. (dalej: Organ, Burmistrz) w dniu 14 listopada 2024 r. (znak: [...]) w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt III SA/GI 116/24). Zaskarżonej czynności zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 §1 ppsa w zw. z art. 141 §4 ppsa w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 10.04.2024 r. (sygn. akt III SA/GI 116/24) polegających na: a. nie wykazaniu i nie udokumentowaniu jaki jest podział wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów placówek, w zakresie w jakim realizują oni zadania dydaktyczne na rzecz uczniów oraz przedszkolaków; b. nie wskazaniu i nie udokumentowaniu zastosowanego przez Organ mechanizmu podziału wynagrodzenia nauczycieli, nauczycieli specjalistów oraz sekretarzy; c. nie wskazaniu i nie udokumentowaniu sposobu obliczenia proporcji ponoszenia kosztów mediów pomiędzy uczniów i przedszkolaków w oddziałach szkolno - przedszkolnych; d. nie przedłożeniu zestawień tabelarycznych, ani jakichkolwiek innych analiz tudzież informacji wskazujących w jaki sposób dokonał wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji; e. nie przedstawieniu sposobu ustalenia wynagrodzenia pracowników obsługi w oddziałach szkolno- przedszkolnych w części wliczającej się do podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej; - tym samym nie wykonanie przez Organ podstawowego zalecenia zawartego w Wyroku z dnia 10.04.2024 r. (sygn. akt: III SA/GI 116/24) polegającego na tym, iż Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien dokonać wyliczenia jasno i w sposób nie poddający się weryfikacji co do ich poprawności; II. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 9 u.f.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe zaktualizowanie podstawowej kwoty dotacji należnej skarżącej. Wobec tego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; orzeczenie, iż zaskarżona czynność została dokonana z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10.04. 2024 r.; sygn. akt III SA/GI 116/24 i zawarte w nim wskazania. Wobec nie wykonania zaleceń Sądu pełnomocnik Skarżącej, wezwał Organ do wykonania wymienionego wyroku. Organ pismem z dnia 14 listopada 2024r. poinformował, że dokonał ponownego ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli za rok 2023. Po ponownym przeliczeniu podstawowej kwoty dotacji dokonanego przez Organ PKD nie uległa zmianie. W ocenie pełnomocnika Skarżącej w Zarządzeniu znajdują się jedynie elementy kalkulacyjne służące do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, co oznacza, że Organ nie wykonał w/w wyroku WSA ponieważ: 1. nie wykazał i nie udokumentował jaki jest podział wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów placówek, w zakresie w jakim realizują oni zadania dydaktyczne na rzecz uczniów oraz przedszkolaków; 2. nie wskazał i nie udokumentował zastosowanego przez Organ mechanizmu podziału wynagrodzenia nauczycieli, nauczycieli specjalistów oraz sekretarzy; 3. nie wskazał i nie udokumentował sposobu obliczenia proporcji ponoszenia kosztów mediów pomiędzy uczniów i przedszkolaków w oddziałach szkolno - przedszkolnych; 4. nie przedłożył zestawień tabelarycznych, ani jakichkolwiek innych analiz tudzież informacji wskazujących w jaki sposób dokonał wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji; 5. nie przedstawił sposobu ustalenia wynagrodzenia pracowników obsługi w oddziałach szkolno- przedszkolnych w części wliczającej się do podstawowej kwoty dotacji należnej Skarżącej; Dalej Skarżąca zauważyła, że zarządzenie Burmistrza S.z dnia 14 listopada 2024 r. (nr [...]) podpisane jest przez Sekretarza S.. Brak jest adnotacji, iż sekretarz działa z upoważnienia Burmistrza, co oznacza, że jest ono nieważne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. (dalej: Organ) wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że skarga nie zawiera podpisu pełnomocnika Skarżącej i sprowadza się właściwie do przedstawienia samych zarzutów niewykonania wyroku, bez żadnego uzasadnienia merytorycznego tychże. W toku postępowania Skarżąca nie zwróciła się do Organu o wyjaśnienie wątpliwości ani o dostęp do dokumentów źródłowych. Nie próbowała w żaden inny sposób ustalić prawidłowości dokonania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, złożyła zaś niniejszą skargę. Podkreślił, że podstawowa kwota dotacji nie jest kwotą indywidualnie ustalaną dla każdej placówki niepublicznej z osobna. Jest wartością, która odnosi się do wszystkich placówek oświatowych na terenie danej gminy i dopiero stanowi podstawę do ustalenia kwoty dotacji przysługującej dla poszczególnej placówki. Na terenie gminy S., prócz Niepublicznego Przedszkola "K." - prowadzonego przez Skarżącą, działają jeszcze dwa inne niepubliczne przedszkola i żaden organ prowadzący takie placówki nie kwestionuje podstawowej kwoty dotacji ustalonej przez Organ (i nie kwestionował jej wcześniej). W ocenie Organu wytyczne Sądu zostały wykonane przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia oraz zrealizowano wszystkie postulaty Skarżącej. Zastosowano zasadę kryteriów podziału wydatków na wydatki bezpośrednie, czyli koszty które mogą być jednoznacznie przypisane do działalności szkolnej lub przedszkolnej (wynagrodzenia osób zatrudnionych i wykonujących pracę jedynie w danym typie placówki, zakup materiałów, środków dydaktycznych dla konkretnej placówki, media dotyczące konkretnego budynku, w którym realizowany jest jeden typ zajęć) oraz wydatki pośrednie, czyli koszty które dotyczą zarówno części szkolnej, jak i przedszkolnej (wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów, specjalistów, pracowników niepedagogicznych, wspólne media itp.). W takim przypadku (a ze skargi wynika, że właśnie tej części kosztów dotyczą zarzuty Skarżącej) zastosowano klucz proporcji liczby uczniów i wychowanków ustalonej na dzień 30 września roku bazowego, o którym mowa w art. 2 pkt 25 u.f.z.o. Klucz ten zastosowano tak w przypadku wydatków pośrednich dotyczących rozdziałów 80101 (szkoły podstawowe) i 80104 (przedszkola), 80148 (stołówki szkolne i przedszkolne), jak i w przypadku wydatków pośrednich dotyczących mediów oraz wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli specjalistów, sekretarzy oraz innych pracowników pomocniczych i obsługi. W ocenie Organu ustalenie takiego proporcjonalnego rozdziału kosztów pośrednich jest miarodajnym sposobem ustalenia wysokości wydatków budżetowych przewidzianych na prowadzenie przedszkoli gminnych w planie budżetowym i pozwala w sposób obiektywny w drodze matematycznych działań ustalić wielkość przyjętych kwot, zachowując proporcjonalność wydatków. Nie ma zatem charakteru dowolnego i nieweryfikowalnego. W skardze brak jest przy tym konkretnych zarzutów i uzasadnienia, dlaczego tak zastosowanej metodologii wyliczenia nie wolno było Organowi przyjąć, a jaka byłaby bardziej obiektywna i z jakich to przyczyn. Organ zauważył przy tym, że Skarżąca wprawdzie powołuje się na naruszenie prawa materialnego, nie wskazuje jednak w treści skargi żadnych dowodów, ani nie podnosi żadnych merytorycznych zarzutów w tym zakresie i nie wskazuje, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. W uzasadnieniu skargi znajdują się wyłącznie kwestie dotyczące rzekomego niewykonania wyroku Sądu z kwietnia 2024 r., brak jest natomiast argumentów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zupełnie bezzasadne są przy tym zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonego zarządzenia z uwagi na jego podpisanie przez Sekretarza S.. Zostało ono podpisane przez niego na podstawie tak pełnomocnictwa ogólnego - zarządzenia nr [...] r. Burmistrza S. z dnia 11 marca 2021 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa i upoważnień Sekretarzowi S., jak również upoważnienia z dnia 26 kwietnia 2022 r., [...]. Nadto na podstawie postanowień Regulaminu Organizacyjnego obowiązującego w Urzędzie Miejskim w S., Burmistrz lub Zastępca osobiście podpisują m.in. zarządzenia, zaś w przypadku nieobecności Burmistrza, wszystkie dokumenty dotyczące spraw oświatowych podpisuje Sekretarz (§16). Szeroki zakres pełnomocnictw i upoważnień Sekretarza nie daje zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania niniejszego zarządzenia. W dalszej części skargi Organ zawarł szczegółowe wyjaśnienia dotyczące planu wydatków, podziału wydatków oraz stosowaną klasyfikacją budżetową. W załączniku do rozprawy z 20 sierpnia 2025r. pełnomocnik Skarżącej zawarł swoje stanowisko co do wyliczenia aktualizacji kwoty dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 171 tej ustawy, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 403/19; wyrok NSA z 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14; wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 805/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). W badanej sprawie kluczowe znaczenia ma okoliczność, że skoro wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2024r. sygn. akt III SA/Gl 116/24 nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania to stał się prawomocny i wiąże w chwili obecnej. W wymienionym orzeczeniu Sąd stwierdził, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Zauważył także, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany dla konkretnego przypadku. Tym niemniej winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Zdaniem Sądu: 1. przyjęte do wyliczenia PKD dla przedszkoli wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych którzy pełnią te funkcje w interesie wszystkich uczniów szkół zbiorczo i wszystkich uczniów przedszkoli łącznie i ich wynagrodzenie winno być do obu tych grup przypisane w stosunku do liczby dzieci w każdej z nich, 2. wynagrodzenia nauczycieli i nauczycieli specjalistów powinny być wyliczone według liczby godzin ujętych w arkuszach, bowiem nauczyciele specjaliści nie wykonują zadań oświatowych na rzecz zespołów szkolno - przedszkolnych, tylko konkretnych wchodzących w ich skład szkół i przedszkoli. Przy uwzględnianiu PKD dla przedszkoli winna być wzięta pod uwagę liczba godzin pracy specjalisty lub ustalone cześć etatu pracy na rzecz przedszkoli samorządowych, a nie ustawowy wymóg zapewnienia odpowiedniej części etatów nauczycieli specjalistów w zespole szkolno – przedszkolnym, 3. obowiązkiem organu jest ustalić przejrzysty sposób wyliczenia wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola samorządowe. Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ uwzględnił naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania placówek, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności, a czego w zaskarżonym akcie całkowicie zabrakło. Burmistrz przyjmie, że choć pracownicy obsługi świadczą pracę w wymiarze odpowiadającym zakresowi wykonywanych zadań, to jednak zakres ten obejmuje zarówno potrzeby dzieci szkolnych, jak i przedszkolnych. Jeśli w istocie jest inaczej (np. przedszkole nie korzysta ze stołówki szkolnej, gdyż ma własną albo posiłki dostarcza firma cateringowa), to Organ tę kwestię jasno wyartykułuje, nie pozostawiając niedomówień. Nadto Organ dokona wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i ustali je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek. Przechodząc zatem do oceny wykonania przez Organ zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2024r., sygn. akt III SA/Gl 116/24 zaleceń Sądu stwierdzić należy, że zostały one przez Burmistrza zrealizowane. Z akt administracyjnych wynika, że w piśmie z 2 września 2024r., nr [...] Burmistrz ustalił za lata 2022 i 2023 zasady podziału wydatków na szkolne i przedszkolne w zespołach szkolno-przedszkolnych, prowadzonych przez Gminę S.. Wyraźnie dokonał w pkt. 3 podziału wydatków na bezpośrednie i pośrednie oraz określił klucze do podziału wydatków wspólnych. W przypadku wydatków pośrednich dotyczących rozdziałów 80101 (Szkoły podstawowe) i 80104 (Przedszkola) stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci (np. w przypadku występowania oddziału przedszkolnego w szkole). Wydatki są dzielone proporcjonalnie w oparciu o liczbę uczniów i dzieci wg stanu na 30 września roku bazowego, o którym mowa w art. 2 pkt 25 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej. Organ ustalił, że w przypadku wydatków pośrednich dotyczących rozdziału 80148 (Stołówki szkolne i przedszkolne) stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci. Wydatki są dzielone proporcjonalnie w oparciu o liczbę uczniów i dzieci wg stanu na 30 września roku bazowego, na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej. W przypadku wydatków pośrednich dotyczących mediów - paragraf 4260 "Zakup energii’’ stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci oraz w przypadku jednoczesnego występowania rozdziału 80101 (Szkoły podstawowe), 80104 (Przedszkola) i 80148 (Stołówki szkolne i przedszkolne) - stosuje się klucz powierzchni stołówki i zaplecza kuchennego w stosunku o powierzchni szkoły/przedszkola/całego zespołu szkolno-przedszkolnego. Wydatki są dzielone proporcjonalnie w oparciu o liczbę uczniów i dzieci wg stanu na 30 września roku bazowego, na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej. Natomiast w przypadku wydatków pośrednich dotyczących wynagrodzeń: dyrektorów, wicedyrektorów, nauczycieli specjalistów, sekretarzy oraz innych pracowników pomocniczych i obsługi stosuje się następujące zasady: - w przypadku dyrektorów i wicedyrektorów - stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci, w przypadku nauczycieli specjalistów - stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci (dotyczy godzin realizowanych jako nauczyciel specjalista), - w przypadku pracowników administracji (sekretarze) - stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci, - w przypadku pracowników obsługi - miejsce wykonywania pracy potwierdzone zakresem obowiązków, bądź w przypadku pracowników wykonujących pracę zarówno na rzecz szkoły jak i przedszkola, stosuje się klucz liczby uczniów/dzieci. W zakresie zastosowanego klucza liczby uczniów/dzieci wydatki są dzielone proporcjonalnie w oparciu o liczbę uczniów i dzieci wg stanu na 30 września roku bazowego, na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej. Oznacza to zatem, że zalecenie Sądy zawarte w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 116/24 zostały wykonane. Sąd nie uwzględnił zarzutu Skarżącej o nieważności Zarządzenia Burmistrza S. z tego powodu, że zostało podpisane przez Sekretarza Gminy S.. Upoważnienie Sekretarza Gminy do podpisywania w imieniu Burmistrza Gminy wszelkich dokumentów dotyczących ustalania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli wynika z § 16 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w S., który jest osobny aktem gminnym, nie podlegającym ocenie w tym postępowaniu. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. ----------------------- # 24