III SA/Gl 466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B.Z. od decyzji [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oddala sprzeciw. Orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], zespół orzekający działający w Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. orzekł o potrzebie kształcenia specjalnego M. Z. W orzeczeniu stwierdzono u M. Z. niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualną lekkiego stopnia, autyzm, słabosłyszenie, niepełnosprawność ruchową, słabowidzenie. Okres trwania tej niepełnosprawności określono: do ukończenia szkoły podstawowej. Od wydanego orzeczenia odwołanie wniosła B. Z., matka M. Z. W odwołaniu wniosła następujące zastrzeżenia: nieuwzględnienia nowej diagnozy, którą córka otrzymała od neuropsychiatry, tj. Zespołu Aspergera, (tej diagnozy w ww. orzeczeniu nie zamieszczono); nie wyjaśniono dlaczego jedne dokumenty dostarczone wraz z wnioskiem zostały uwzględnione, a zaświadczenie od neuropsychiatry — nie zostało uwzględnione. W odwołaniu zawarty został wniosek, aby w orzeczeniu oprócz odpowiedniej diagnozy zawarto wpis, aby córka mogła na zajęciach muzykoterapii przynosić swoją gitarę ponieważ bez tego wpisu niestety tej gitary nie może zabierać. Decyzją [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r., nr [...] uchylono zaskarżone orzeczenie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie zostały uwzględnione wszystkie dostępne w chwili orzekania materiały dowodowe w sprawie. W efekcie organ pierwszej instancji orzekł w sprawie na podstawie niekompletnej dokumentacji. Tymczasem, zgodnie z § 6 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017, poz. 1743) przewodniczący zespołu orzekającego w przypadku niekompletnej dokumentacji uzasadniającej wniosek wzywa wnioskodawcę do przedstawienia tej dokumentacji w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania, a jeżeli wnioskodawca nie posiada dokumentacji, albo dołączona przez niego do wniosku dokumentacja jest niewystarczająca do wydania orzeczenia, badania niezbędne do wydania orzeczenia przeprowadzają specjaliści poradni wskazani przez przewodniczącego zespołu, odpowiednio do posiadanej specjalności, z wyłączeniem badań niezbędnych do wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4-6 ww. rozporządzenia. Przewodniczący zespołu orzekającego nie skorzystał z przysługujących mu ww. uprawnień w celu kompleksowej diagnozy uczennicy. Od decyzji tej został wniesiona sprzeciw do tutejszego Sądu. Matka strony skarżącej polemizowała z tokiem badań przeprowadzanych zgodnie z wytycznymi zawartymi w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Orzeczenie pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Pominięto bowiem wyjaśnienie znacznego zakresu kwestii w tej sprawie, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jednocześnie nie było możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji z powodu licznych uchybień organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że w celu wydania nowego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. Z. niezbędne jest przeprowadzenie pełnej diagnozy dziecka, uwzględnienie aktualnych zaświadczeń, wyników obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich, dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia specjalistycznego, stwierdzającego rzeczywisty stan zdrowia uczennicy. Te działania muszą być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, ponieważ nie można przeprowadzać diagnozy w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity w: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, zwana dalej "ustawą nowelizującą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do regulacji zawartych w P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1 P.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 P.p.s.a.), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu [...] r. i doręczona skutecznie przedstawicielowi ustawowemu strony, a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji P.p.s.a. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a., Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. nową treść art. 151 a w brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie". Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednak Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. o sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOS). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOS). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOS). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przepisie tym wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie bezspornie nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego z powodu nieuwzględnienia zaświadczenia lekarskiego z [...] r. z diagnozą Zespół Aspergera (Autyzm), oraz nieskorzystania przez przewodniczącego zespołu odwoławczego z przysługujących mu uprawnień wynikających z § 6 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017, poz. 1743) w celu rzetelnej diagnozy dziecka. W efekcie nie dokonano istotnych ustaleń koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień w zakresie zebrania i wykorzystania materiału dowodowego w sprawie. Organ wyszczególnił konkretne uchybienia organu pierwszej instancji: • brak aktualnej i pełnej dokumentacji dotyczącej bieżącego funkcjonowania i stanu zdrowia dziecka, zwłaszcza w stosunku do diagnozy stanowiącej podstawę wydania uchylonego orzeczenia z [...] r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, • nieskuteczny kontakt z wnioskodawcą, • nieuwzględnienie przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z [...] r., • nieskorzystanie przez przewodniczącego zespołu odwoławczego z przysługujących mu uprawnień wynikających z § 6 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017, poz. 1743) w celu rzetelnej diagnozy dziecka. Organ odwoławczy nie był uprawniony samodzielnie przeprowadzić postępowania w tak szerokim zakresie, aby przeprowadzić wskazane wyżej dowody. W opinii organu odwoławczego w kontekście zgromadzonych materiałów dowodowych należy przeprowadzić pełną diagnozę dziecka i uwzględnić aktualne zaświadczenia, wyniki obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich, dokumentację medyczną dotyczącą leczenia specjalistycznego stwierdzające jego rzeczywisty stan zdrowia oraz w odniesieniu do poprzednio wydanego orzeczenia. Dodatkowo, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e P.p.s.a. wskazać należy, że organ odwoławczy wykazał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz, ocenił, że mają one istotny wpływ na zakres niezbędny do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu działanie organu jest prawidłowe, a jego stanowisko w pełni uzasadnione. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd jej oceny merytorycznej, zwłaszcza w zakresie nie wyjaśnionych okoliczności faktycznych i prawnych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.