III SA/Gl 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta oddala skargę. W dniu 26 października 2016 r. Rada Miasta Katowice podjęła Uchwałę nr XXXI/632/16 w sprawie przyjęcia "zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 – dalej zwana: u.s.g.) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm. – dalej zwana: ustawa o ochronie praw lokatorów), zaznaczając, że Uchwałę tę podjęto po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w trybie art. 5 ust. 5 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 ze zm.). Powyższa Uchwała zastąpiła poprzednią uchwałę w tym przedmiocie z 30 października 2013 r. nr XLI/950/13. W § 4 Uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14. dni od dnia jej ogłoszenia. Pismem z 24 sierpnia 2017 r. K. S. (dalej zwany: skarżący lub strona skarżąca) wniósł na w/w Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu poniósł, że jest ona niezgodna z prawem i z tego powodu od 2002 r. jego wnioski o najem lokalu mieszkalnego z zasobów miasta Katowice są załatwiane odmownie. Mianowicie Miasto powołując się na zaskarżoną Uchwałę żąda przedłożenia zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej zwany: MOPS) o bezdomności skarżącego. MOPS z kolei wydaje takie zaświadczenie w stosunku do osób przebywających w ośrodku dla bezdomnych, gdzie skarżący nie przebywa. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona Uchwała jest przede wszystkim niezgodna z art. 25 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Nie jest więc wymagany konkretny adres, a jedynie wskazanie faktycznego przebywania w konkretnej miejscowości oraz wykazanie zamiaru przebywania tam na stałe. Takie miejsce nie traci przymiotu miejsca zamieszkania nawet wskutek dłuższego lub krótszego oddalenia się z niego danej osoby, pod warunkiem rzeczywistego związku z miejscem zamieszkania. W tym zakresie skarżący wsparł swoje stanowisko postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r. sygn. OW 164/08. Powołując się z kolei na uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/07 dodał, że pismem z 23 lipca 2017 r. wystąpił do Rady Miasta Katowice o usunięcie naruszenia prawa, w związku z czym spełnił wymogi określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, powołując przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, że gmina w uchwale ma prawo określić nie tylko wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale również warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy i w tym zakresie uzależnić zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego od aktualnej sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu, z uwzględnieniem przypadków bezdomności. Pojęcie bezdomności definiuje art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. – dalej zwana u.p.s.) i organ gminy nie jest kompetentny do ustalenia czy osoba ubiegająca się o przydział mieszkania, która nie posiada miejsca zamieszkania, jest osobą bezdomną. Fakt ten winien zostać potwierdzony przez właściwy organ, tj. MOPS. W stosunku do osób ubiegających się o lokalu a odbywających karę pozbawienia wolności, potwierdzenie faktu bezdomności takiej osoby może nastąpić dopiero po opuszczeniu placówki penitencjarnej. W tym kontekście art. 25 k.c. nie ma w sprawie znaczenia. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie z 6 lutego 2018 r. uzupełnił skargę, zarzucając zaskarżonej Uchwale, w części dotyczącej § 1 w zw. z § 3 ust. 2 załącznika do Uchwały: "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", naruszenie: 1. art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego w ten sposób, że jej treść uniemożliwia osobie bezdomnej, pozbawionej wolności wykazanie miejsca zamieszkania, 2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 7 pkt 12 u.p.s. oraz art. 31, art. 32 i art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że przedmiotowy zapis uniemożliwia osobie bezdomnej pozbawionej wolności złożenie wniosku o przyznanie lokalu socjalnego. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w tej części, która jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu argumentował, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejsce zamieszkania osoby fizyczne wynika z faktu przebywania oraz woli stałego pobytu w konkretnej miejscowości, nie zaś w konkretnym lokalu w danej miejscowości. W przypadku osoby pozbawionej wolności jej miejscem zamieszkania jest miejsce, w którym osoba ma zamiar mieszkać gdy opuści zakład karny. Potwierdził to m.in. NSA w postanowieniu z 21 grudnia 2006 r. sygn. II GW 5/06. Zdaniem pełnomocnika, skoro skarżący złożył wniosek o przyznanie lokalu socjalnego w Katowicach, to jego wolą jest pozostawanie na pobyt stały w tym mieście. Natomiast sam fakt udokumentowania bezdomności nie może stanowić kluczowej kwestii przy składaniu wniosku o przyznanie lokalu socjalnego. Brak możliwości złożenia wniosku w trakcie przebywania w zakładzie karnym skazuje takie osoby na bezwarunkową bezdomność po odbyciu kary pozbawienia wolności. Powołując przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów strona skarżąca stwierdziła, że skarżona Uchwała, określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego miasta Katowice, uzależnia możliwość złożenia wniosku o najem lokalu socjalnego od spełnienia konkretnych przesłanek, takich że lokal w którym wnioskodawca zamieszkuje spełnia określone kryteria lub jeśli osoba nie posiada miejsca zamieszkania - udokumentowania faktu bezdomności. Skarżący posiada miejsce zamieszkania, jakim jest Miasto Katowice, nawet gdy przebywał w areszcie śledczym. Zatem jedynie ten fakt, a także nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu oraz spełnienie określonych kryteriów dochodowych mogą być przesłankami ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z gminnego zasobu lokalowego. Natomiast dodatkowe kryteria, których niespełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, takie jak potwierdzenie faktu bezdomności przez MOPS, prowadzą do naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Szczególnie powodem dyskryminacji nie może być fakt pozbawienia wolności, który uniemożliwia w trakcie przebywania w areszcie śledczym staranie się o najem lokalu socjalnego po jego opuszczeniu. Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z 29 czerwca 2018 r. stwierdził, że ustalenie miejsca zamieszkania jako miejscowości, w której osoba fizyczna przebywa z wolą stałego pobytu, czy też miejscowości, w której osoba osadzona ma zamiar stale przebywać po opuszczeniu zakładu karnego, nie może być kryterium wystarczającym dla oceny rzeczywistych potrzeb lokalowych takiej osoby. Powyższe kryterium pozwolić może jedynie na ewentualne ustalenie właściwości miejscowej organu administracyjnego uprawnionego do rozpoznania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu komunalnego. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości, że miejscowością w której skarżący ma zamiar stale przebywać po opuszczeniu zakładu karnego są Katowice. Jednakże podjęcie przez organ decyzji o przyznaniu prawa do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę w szczególności jego warunków zamieszkiwania kwalifikujących się do poprawy. Stanowi to warunek konieczny wobec treści art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W związku z tym, że skarżący w chwili złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu przebywał w zakładzie karnym, ocena jego rzeczywistych warunków mieszkaniowych nie była możliwa. Co więcej, przebywając w placówce penitencjarnej nie miał statusu osoby bezdomnej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej. W tej sytuacji odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego nie stanowiła działania niezgodnego z prawem. Niezależnie od tego pełnomocnik organu podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta Katowice. W rozumieniu art. 101 u.s.g. naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. W przedmiotowej sprawie związek taki nie wystąpił, a zatem skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwana dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Z istoty kontroli wynika, że prawidłowość zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na opisaną na wstępie Uchwałę Rady Miasta Katowice. W tej sytuacji zarzuty i argumenty stron dotyczące sposobu załatwienia indywidualnego wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobów komunalnych Gminy są w tej sprawie bez znaczenia. W dalszej kolejności Sąd nie podzielił argumentów organu co do braku interesu prawnego strony skarżącej w skarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta Katowice. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie związek taki wystąpił, bowiem skarżący dopatruje się wadliwości Uchwały w tej jej części, która nakłada obowiązek prawny udokumentowania przez MOPS faktu jego bezdomności. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga strony skarżącej, wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Punktem wyjścia winno więc być precyzyjne ustalenie przedmiotu zaskarżenia. Ma to istotne znaczenie, gdyż "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 12/96). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest wskazany konkretnie w piśmie pełnomocnika z 6 lutego 2018 r. § 1 Uchwały Rady Miasta Katowice z 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w sprawie przyjęcia "zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice" w zw. z § 3 ust. 2 załącznika do w/w Uchwały. W związku z tym jedynie w zakwestionowanej części Uchwała podlegała merytorycznej kontroli sądowej. Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonej części Uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zakwestionowane przepisy Uchwały nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik skrawy. Brak też podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o co wnosił skarżący. Zgodnie z § 1 zaskarżonej Uchwały Rada Miasta Katowice postanowiła przyjąć "zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", w brzmieniu stanowiącym załącznik do Uchwały. W związku z tym ten przepis może być kwestionowany jedynie w zakresie, w jakim Uchwała wprowadza § 3 ust. 2. Z kolei w myśl § 3 ust. 2 załącznika do w/w Uchwały, "umowa najmu lokalu, o którym mowa w § 2 pkt 1, może być zawarta z osobą, spełniającą kryterium dochodowe określone w ust. 1, która zamieszkuje w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni mieszkalnej, a w przypadku orzeczonej przez organ właściwy do spraw orzekania o niepełnosprawności wobec wnioskodawcy, członka jego rodziny lub osoby z nim zamieszkującej niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz w przypadku małoletniego członka rodziny wnioskodawcy lub małoletniego zamieszkującego z wnioskodawcą legitymującego się stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji lub wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji – nie więcej niż 14m2 powierzchni mieszkalnej. W przypadku braku miejsca zamieszkania należy udokumentować fakt bezdomności, który potwierdza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej". Wczytując się w uzasadnienie skargi oraz pisma procesowego należy stwierdzić, że istota sporu pomiędzy stronami dotyczy § 3 ust. 2 zdanie ostatnie załącznika do Uchwały. Skarżący wywodzi bowiem, że w tym zakresie uchwałodawca, jakim jest Rada Miasta, naruszył prawo, ponieważ w ustawie nie ma podstawy do wprowadzenia regulacji uzależniającej zawarcie umowy najmu lokalu od potwierdzenia faktu bezdomności przez MOPS. Jak wskazuje skarżący, prawidłowa regulacja powinna polegać na tym, że dla osób, które ubiegają się o prawo do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, warunkiem powinno być zamieszkiwanie na terenie gminy w rozumieniu art. 25 k.c., nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu oraz spełnienie określonego kryterium dochodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że delegację ustawową do wydania uchwały, a w tym także kwestionowanego zapisu § 2 ust. 3, zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w wersji obowiązującej na datę podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uszczegółowienie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy zawiera art. 21 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto uchwałodawca może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb. W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Gdyby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miały być jednolite, to wówczas zadanie polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie należałoby do zadań własnych samorządu, ale stałyby się zadaniem zleconym. Tak jednak nie jest i wprost art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zadanie to kreuje jako zadanie własne samorządu. Organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali nie może oczywiście dowolnie określać dodatkowych kryteriów według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane. Rada powinna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepisy art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, na które powołał się skarżący, stanowią m.in. o obowiązku gminy zapewnienia lokali socjalnych i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tj. m.in. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających mieszkańcowi gminy ubieganie się o mieszkanie. Co istotne, zaskarżona Uchwała w kwestionowanej części również – wbrew zarzutom skargi - takich wyłączeń nie określa. Przewiduje natomiast obowiązek m.in. określenia, a co za tym idzie prawo do zweryfikowania, warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Przewidziane w Uchwale potwierdzenie przez MOPS warunków zamieszkiwania wnioskodawcy (w istocie braku miejsca zamieszkania w znaczeniu funkcjonalnym - bezdomność), nie oznacza przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego, szczególnie, że bezdomność premiowana jest 25 punktami. Dla przykładu bezdomni przebywający w ośrodkach wsparcia uzyskują jedynie 5 pkt. Dodatkowo podkreślić trzeba i to, że bez kwestionowanego przez skarżącego zapisu Uchwały, o mieszkanie mógłby się starać każdy bezdomny, nawet okazjonalnie przebywający w Katowicach a deklarujący zamiar stałego pobytu. Potwierdza to słuszność zapisu o potwierdzeniu faktu bezdomności na terenie miasta Katowice. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Potwierdzenie faktu bezdomności przez MOPS, a zatem niezamieszkiwania przez wnioskodawcę w lokalu mieszkalnym, mieści się w uprawnieniu do ustalenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Nadmienić trzeba i to, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Nie mają więc znaczenia, jak słusznie wskazano w skardze, okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy bowiem od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też - w przypadku gospodarstw o niskich dochodach - zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Jednakże fakt członkostwa we wspólnocie samorządowej winien zostać wykazany. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia potrzebne do określenia kryteriów weryfikacji. Nie oznacza to, wbrew zarzutom skargi, ustanowienia kryteriów wykluczających podmiotowo jakąkolwiek kategorię wnioskodawców. W ocenie Sądu kryteria wymienione w kwestionowanych zapisach Uchwały w żadnym stopniu nie odnoszą się do osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowania środka zabezpieczającego, a służą potwierdzeniu faktu bezdomności na terenie Katowic, tj. członkostwa w tej wspólnocie samorządowej (co zwalnia z konieczności oceny dotychczasowych warunków lokalowych), na terenie konkretnej gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w zakwestionowanej części Uchwały kryteria naruszały ten zapis. Jak podkreślił NSA w wyroku z 29 września 2011 r. sygn. I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania. W ocenie Sądu w pojęciu faktycznych warunków zamieszkiwania mieści się także bezdomność, a kwestionowane zapisy Uchwały nie dyskwalifikują wnioskodawcy w jego staraniach o pomoc mieszkaniową. Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 ustawy nie narusza konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wykazanie faktu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w tym przypadku z powodu bezdomności, nie oznacza nierównego traktowania podmiotów o takich samymi cechach istotnych (relewantnych). Wprowadzenie tego kryterium nie narusza także konstytucyjnej zasady sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Z całą pewnością kwestionowany zapis Uchwały nie zamyka drogi do uzyskania pomocy mieszkaniowej osobom odbywającym karę pozbawienia wolności. W tym jednak przypadku dopiero spełnienie kryterium ustawowego niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu faktycznym (i dochodowego), pozwoli na stosowne procedowanie. Tym samym także zarzuty naruszenia art. 31 i art. 75 Konstytucji RP Sąd uznał za nietrafne. Wszystko to oznacza, że § 3 ust. 2 zdanie ostatnie Uchwały nie został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, a także nie jest sprzeczny z powołanymi powyżej normami konstytucyjnymi. Sama strona skarżąca w istocie nie podnosi w skardze żadnej argumentacji mogącej uzasadniać niezgodność z prawem wskazywanej części § 3 ust. 2 Uchwały. Niewątpliwie regulacja ta stanowi dodatkowe kryterium, ale nie jest ono sprzeczne z zasadami wprost wyrażonymi w art. 21 ust. 3 ustawy. Jest to kryterium, którego celem jest jak najbardziej rzetelne zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W rozpoznawanej sprawie takiego naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności wymienionych powyżej części zaskarżonej uchwały, Sąd się nie dopatrzył. Nie dopatrzył się Sąd także naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.