III SA/Gl 532/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Mirosław Kupiec Protokolant starszy sekretarz Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi I. i H. J. (J.) na zarządzenie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przepisów porządkowych dotyczących zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego: 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Gminy L. na rzecz skarżących [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta L., powołując się na art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na § 72 pkt 2 Statutu Gminy Miejskiej L. - zarządził: "całkowitą i bezwzględną przejezdność ulicy A w L. dla wszystkich korzystających, zarówno mieszkańców, jak i innych użytkowników, a w szczególności służb medycznych, przeciwpożarowych oraz pojazdów służb porządkowych działających na zlecenie Gminy L.", - zakazał: "dokonywania jakichkolwiek działań zmierzających i powodujących ograniczenie ruchu pieszego i kołowego na ulicy A w L.". Z zarządzenia tego wynika jednocześnie, że jego celem było zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na ulicy A w L. do czasu podjęcia w tej sprawie decyzji przez Wojewodę [...], a w przypadku niezastosowania się do przewidzianego w nim zakazu na sprawcę może być nałożona kara grzywny lub nagany na zasadach określonych w art. 90 Kodeksu wykroczeń. Powyższe zarządzenie Burmistrza L. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez I. i H. - małżonków J., którzy wnieśli o jego uchylenie w całości. W skardze swej podnieśli, że w środkowej części ulica A nie jest drogą publiczną, a stanowi ich własność, co wynika z zapisu w księdze wieczystej i dlatego zarządzenie Burmistrza narusza ich prawo dysponowania prywatnym mieniem. Będąca ich własnością działka, stanowiąca część ulicy A, obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz ściśle określonej działki i dlatego nie może być przez nich zamknięta, ale to nie oznacza, że jest drogą publiczną i Burmistrz może regulować sposób korzystania z niej. Dodali przy tym, że ulica A posiada obustronny dojazd, który umożliwia wszystkim jej mieszkańcom swobodny dostęp (dojazd) do ich nieruchomości. Zaprzeczyli jednocześnie, by względy porządku i bezpieczeństwa publicznego uzasadniały wydanie takiego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę małżonków J. Burmistrz Gminy L. wniósł o jej oddalenie twierdząc, że uregulowanie sposobu korzystania z ulicy A było uzasadnione koniecznością ochrony zdrowia i życia skarżących, gdyż dochodziło do przypadków, gdy skarżący zatrzymywali ruch na ulicy A, a kierowcy usiłowali na nich najechać. Burmistrz stwierdził jednocześnie, że mocą uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. Nr [...] ulica [...] (po zmianie nazwy ul. A) została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a decyzją z [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ulicę A. Decyzją z [...] r. Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W toku rozprawy przed Sądem skarżący oświadczyli, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] r. została przez nich zaskarżona do sądu administracyjnego i był tylko jeden przypadek, kiedy sąsiad z zemsty usiłował przejechać skarżącą H. J.. Biorąca udział w postępowaniu Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia twierdząc, iż nie dopatruje się zagrożenia dla bezpieczeństwa i spokoju na ulicy A w L.. Jak bowiem wynika z mapy jest zapewniony dojazd do wszystkich posesji położonych wzdłuż tej ulicy, a Burmistrz Gminy nie może regulować sposobu korzystania z własności prywatnej skarżących, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury nie jest prawomocna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych przez gminę wynika z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Zgodnie z nim "W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Generalnie zatem kompetencje stanowienia przepisów porządkowych przynależą radzie gminy. Jedynie "W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia" (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Tak więc dla wydania przez wójta przepisów porządkowych konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: - przepis porządkowy można wydać jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach porządkowych, - zachodzi konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, - konieczność ta ma charakter niecierpiący zwłoki. Brak choćby jednej z tych przesłanek powoduje, iż wydanie przez wójta przepisów porządkowych następuje z naruszeniem prawa, co, zdaniem Sądu, miało miejsce w przypadku zarządzenia Burmistrza L. z [...]r. Nr [...]. Jeśli bowiem przyjrzeć się pierwszemu z wymienionych tu warunków, to należy dojść do wniosku, iż zarządzenie Wójta zostało wydane w zakresie uregulowanym już w przepisach ustawowych. Istota tego zarządzenia sprowadza się do tego, by ulica A, jako ulica publiczna, bo zaliczona do tej kategorii ulic mocą uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. Nr [...], była przejezdna dla wszystkich z niej korzystających i by nikt nie podejmował działań powodujących ograniczenie ruchu pieszego i kołowego na niej. Powyższa uchwała pozostaje, jak dotychczas, w obrocie prawnym i przesądza o tym, że ulica A jest ulicą publiczną. W niniejszym postępowaniu Sąd nie rozstrzyga natomiast kwestii własności nieruchomości zajętej pod tę ulicę, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Trzeba zatem zauważyć, że obowiązują już w polskim porządku prawnym normy ustawowe mające gwarantować zachowanie tego rodzaju interesu publicznego. Mowa tu o przepisach ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 1971 r., Nr 12, poz. 114 ze zm.), a w szczególności jej art. 90 ("Kto tamuje lub utrudnia ruch na drodze publicznej lub w strefie zamieszkania"), art. 86 ("Kto, nie zachowując należytej ostrożności, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym"), art. 99 § 1 ("Kto bez zezwolenia zajmuje drogę publiczną lub pas drogowy (...) na cele nie związane z (....) komunikacją drogową."). Podobnie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity w Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39). Nieprzestrzeganie zakazów wynikających z tych norm obwarowane jest karą grzywny albo nagany. Burmistrz L. nie mógł w tej sytuacji wydać zarządzenia, które w swej treści "dubluje" uregulowania ustawowe, obwarowując je raz jeszcze karą grzywny lub nagany, gdyż wkroczył w materię uregulowaną w już ustawach i penalizowaną. Druga z wymienionych tu wcześniej przesłanek - konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, musi być rozpatrywana z uwzględnieniem charakteru przepisu porządkowego, który jest rodzajem aktu prawa miejscowego i jako taki musi mieć charakter generalny, skierowany do bliżej nieokreślonego kręgu osób. Także pojęcie "spokoju i bezpieczeństwa publicznego" musi mieć charakter nie jednostkowy, a generalny, powszechny. Nie chodzi tu o ochronę spokoju i bezpieczeństwa konkretnej osoby, a bliżej nieokreślonej grupy osób. Tymczasem z samej odpowiedzi na skargę wynika, że zawarte w zarządzeniu zakazy wywołane są postępowaniem konkretnych osób i w istocie do nich są skierowane – to znaczy do skarżących, którzy, wychodząc z założenia, że część ulicy A to ich prywatna własność, utrudniają na niej ruch samochodowy. Także zagrożenie życia, jak to stwierdzono w odpowiedzi na skargę, ma dotyczyć skarżących, a pochodzić ma ono ze strony kierowców zatrzymywanych samochodów. Cała ta sytuacja, motywy i okoliczności wydania przez Burmistrza L. zaskarżonego zarządzenia świadczą o tym, że nie ma ono charakteru generalnego i powszechnego, jaki powinien mieć akt prawa miejscowego, a należy je umiejscowić na tle istniejącego pomiędzy Gminą, a skarżącymi sporu, dotyczącego własności nieruchomości zajętej pod ulicę A i zinterpretować jako stanowisko Burmistrza L. w tym właśnie sporze. Nie temu jednak służą przepisy porządkowe i dlatego, zdaniem Sądu, wydanie takiego zarządzenia było nadużyciem prawa – art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie została też spełniona, w ocenie Sądu, trzecia z przesłanek wydania przez Burmistrza przepisów porządkowych - konieczność o charakterze niecierpiącym zwłoki, tutaj rozumiana jako konieczność zapewnienia wszystkim mieszkającym przy ul. A, jak i służbom publicznym dojazdu do znajdujących się przy tej ulicy posesji. Jak słusznie zauważył uczestniczący w postępowaniu organ prokuratorski dojazd do wszystkich posesji położonych wzdłuż ul. A jest zapewniony, także wówczas, gdyby wyłączyć zeń fragment sporny ulicy. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Burmistrza L. z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł z mocy art. 200 tej ustawy. Kwota [...] zł, to wpis uiszczony przez skarżących w związku z wniesieniem skargi do Sądu.