III SA/Gl 549/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. sp.k. w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] rozdzielnik [...] rozdzielnik [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (dalej PUP) z dnia [...] r. i odmówiło udzielenia dotacji skarżącemu "A" sp z o.o. na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art.15 zze 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dalej ustawa o COVID 19. Skarżący zarzucił w/w postanowieniu naruszenie : a) przepisów prawa materialnego tj. art.11 ust.1 ustawy prawo przedsiębiorców w związku z art.7 a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "KPA" poprzez ich niezastosowanie i niewyłożenie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art.15 zze 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) dalej: ustawa o COVID 19), na korzyść przedsiębiorcy co doprowadziło do wadliwego odkodowania w/w normy prawnej a w konsekwencji wydania błędnej decyzji w sprawie : b) naruszenie przepisów prawa materialnego art.15 zze 4 ustawy o COVID 19, w związku z art.8 KPA w zw. z art.2 i art.32 KRP poprzez stwierdzenie, iż na dzień 30 września 2020 r. skarżący nie wykonywał działalności wskazanej w art. 15zze 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 ustawy o szczególnych (...) .Podczas gdy skarżący prowadził faktyczną działalność na dzień 30 września 2020 r. wg kodu PKD 56.21.Z co naruszyło zasadę równego traktowania z art.8 KPA a także zasadę równego traktowania i zasadę społecznej sprawiedliwości wskazanej w art.2 i art.32 Konstytucji RP, c) naruszenia przepisów postepowania tj. art.107 §1 pkt.7 KPA poprzez brak wskazania w decyzji pouczenia o trybie odwoławczym oraz o prawie do zrzeczenia się z odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania ,podczas gdy jest to obligatoryjny element decyzji administracyjnej. W związku z czym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podnosił , iż pismo z dnia [...] r. pomimo, że nie jest nazwane decyzją to jest nią w istocie albowiem zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane do uznania określonego przejawu działania administracji za decyzję administracyjną tj. gdy zawiera oznaczenie organu administracji publicznej wydającej akt wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie będzie uznawane za czynność materialno-techniczną. Organ rozpoznając sprawę zobowiązany jest dokonać oceny faktycznej , następnie na tej podstawie wydać akt władczy wiążący interesanta. Skarżący podnosi, iż wpis przeważającej działalności w rejestrze przedsiębiorców ma znaczenie formalne czyli jest o charakterze deklaratoryjnym a jego istnienie nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności. skarżący prowadził przeważającą działalność zgodnie z kodem PKD 56.21. Z, który został objęty przepisem art. 15 zze 4 ustawy o COVID 19 . Ocena czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej. W związku z powyższym przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących środków prowadzenia działalności gospodarczej organ powinien wziąć pod uwagę faktycznie prowadzoną przez skarżącego działalność albowiem zmiana kodu przeważającej działalności ma jedynie charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, zaś sama zmiana jest jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego i prawnego a nie tworzy go z momentem wpisu. Zdaniem skarżącego jest to jawne naruszenie równości i dyskryminacji przedsiębiorcy albowiem inni przedsiębiorcy faktycznie wykonujący działalność objętym zakresem PKD ujętym w w/w przepisie mogą uzyskać dotacje a przedsiębiorca różniący się jedynie tym, że w rejestrze nie ujawnił kodu PKD dotacji takiej nie otrzyma co prowadzi do różnego traktowania przedsiębiorców znajdujących się w identycznym stanie faktycznym. Odnosząc się do w/w skargi Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie. SKO podniosło, iż w ustawie COVID-19 ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń przyznawanych w tej ustawie. Ustawa ta jednoznacznie wskazuje, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzji administracyjna z możliwością jej skontrolowania środka zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołanie), a w których przypadkach rozstrzygnięcie organu nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy cywilno-prawnej zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. SKO podnosi, że postanowienie z dnia [...] r. w żaden sposób nie naruszyło zasady przyjaznej interpretacji przepisów zawartej w art.11 ustawy prawo przedsiębiorców gdyż w tym postanowieniu nie dokonywano oceny czy skarżący otrzyma dofinansowanie. SKO oceniało jedynie czy pismo informacyjne Powiatowego Urzędu Pracy (dalej PUP) w J. może być w rzeczywistości uznane za decyzję administracyjną czy też nie. SKO podniosło również, że organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie zawierania umów o charakterze cywilno-prawnym, na co wielokrotnie zwracał uwagę NSA albowiem wniosek o dotacje ma charakter cywilno-prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), w art. 1 wskazuje że normuje ona postepowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych sprawach do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zatem przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnym charakteryzującym się nierównorzędnością podmiotów bowiem występuje nadrzędność organu administracji publicznej który w większości przypadków jednostronnie władczo rozstrzyga wyznaczając pozycję pozostałego podmiotu stosunku administracyjnego inaczej niż to jest w stosunkach cywilnoprawnych. Zakres orzekania w sprawach skarg obejmujących kontrolę działalności administracji publicznej wyznacza art.3 § 2 p.p.s.a. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.ps.a.). Tymi władczymi formami są: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien statuować konkretny przepis prawa. W zaskarżonej czynności, piśmie Dyrektora PUP z dnia [...] r. który jest jednostką zapewniającą obsługę zadań Prezydenta Miasta m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych finansowanych z Funduszu Pracy w następstwie ograniczeń spowodowanych występowaniem pandemii COVID-19, negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej mikro przedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID 19). Możliwość zaskarżenia tego rodzaju czynności organu powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu, akty tego typu, jak "odmowa podpisania umowy" w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależą do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3, mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane, wydawane w zakresie administracji publicznej i czynności te są działaniami faktycznymi. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (por. postanowienie NSA z dnia z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Przedmiotowa sprawa odmowy organu w przedmiocie zawarcia umowy dotacji między skarżącym a skarżonym nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Błędne jest więc stanowisko skarżącego, w myśl którego nieudzielenie dotacji miałby charakter odmownej decyzji administracyjnej. Tymczasem, zgodnie z art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID 19, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo dotacji na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, określonymi tam kodami. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z dnia [...] r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15 zze 4 ust. 1 ustawy o COVID 19, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. W ocenie Sądu, samą czynność pismo o odmowie przyznania dofinansowania na podstawie art. 15 zze 4 ust. 1 ustawy o COVID 19 można zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zze4 ustawy o COVID 19 nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa, wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Regulacją prawna dotycząca dofinansowania na podstawie art. 15zze 4 ust. 1 ustawy o COVID 19, określa to dofinansowanie na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 744/17). W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Dyrektora z dnia [...] r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, została przez Sąd rozpoznana. Jednakże wskazane wyżej powody oddalenia skargi zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania. Tytułem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że co prawda SKO pouczyło Skarżącego o prawie zaskarżenia do sądu administracyjnego, to jednak pouczenie to było błędne. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, błędne pouczenie o prawie wniesienia skargi nie tworzy prawa do skargi. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Właściwości sądu administracyjnego nie można wyprowadzić z wadliwego pouczenia organu administracji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 228/16 oraz postanowienie z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 314/16). Nadto umowa dotacji bez wątpliwości należy do sfery cywilnoprawnej, zatem pismo Powiatowego Urzędu Pracy należało traktować co najwyżej jako oświadczenie woli. Inaczej należy traktować rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który słusznie przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne, skoro nie zostało poprzedzone decyzją organu pierwszej instancji. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jako akt administracyjny, podlega kontroli sądu administracyjnego, nie zmienia to jednak ani znaczenia oświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy, które ma ewidentnie cywilnoprawny charakter o czym przesądza treść przepisu art.15 zze 4 ust.1. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...) z którego jasno wynika że organ na podstawie umowy może udzielić dotacji, skoro ustawodawca przesądził o rodzaju stosunku prawnego to trudno w tej konstrukcji dopatrzeć się elementów aktu administracyjnego zatem zarzuty skarżącego są chybione. Skoro skarżący nie wykazał, aby w danej sprawie zachodziły przesłanki właściwości organu pierwszej instancji do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, nie można mówić o możliwości skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który na wskazanej podstawie stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.