III SA/Gl 578/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./, Protokolant staż. ref. Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulic oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy T. z [...] r. Nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy "[...]" położonej w obrębie [...], jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że rada gminy jest właściwa do nadania nazwy ulicy będącej drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, powołując się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyrokach: z 27 października 1997 r. (sygn. akt II SA/Ka 777/97 ONSA 1998/4/121), z 18 kwietnia 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 3172/02) oraz z 31 marca 2004 r. (sygn. akt III SA/GL 117/04). Do kategorii dróg publicznych nie jest zaliczana droga wewnętrzna, mimo, że jest ogólnodostępna. Tym samym droga wewnętrzna nie może być nazwana przez organ stanowiący gminy, gdyż brak jest podstaw do takiego działania. Tymczasem z informacji przedłożonej przez Przewodniczącą Rady Gminy T. pismem nr [...] z [...] r. oraz z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały wynika, że droga, której rada nadała nazwę "[...]", jest drogą wewnętrzną i nie leży w ciągu drogi publicznej. Jest to "ulica ślepa" i jedyny jej wyjazd jest na powiatową drogę S-3235. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina T. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, zarzucając, iż zostało ono podjęte z naruszeniem art. 2 ust. 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną ich wykładnię. Zdaniem skarżącej ustawa o drogach publicznych nie reguluje nazewnictwa ulic, a odnosi się do zagadnień urządzania, zarządu i korzystania z dróg publicznych. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o wyłącznej właściwości rady gminy do nadawania nazw ulicom i placom publicznym, nie zaś ulicom publicznym i placom publicznym. Wobec czego w ocenie skarżącej nie każda droga, będąca ulicą, musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy. Skarżąca wskazała, że nadanie nazwy danej ulicy ma na celu umożliwienie mieszkańcom wykonywanie obowiązków meldunkowych. Końcowo skarżąca podniosła, że łącznie ustawy o drogach publicznych z brzmieniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne i narusza samodzielność gminy wynikającą z art. 2 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz przytoczoną tam argumentację. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "droga publiczna", w związku z tym, opierając się na założeniu spójności systemu prawnego, tylko łączna wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie tego pojęcia oraz zapewnia legalne podejmowanie uchwał w tym zakresie. Podkreślił, że zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są: ogólnodostępność oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii. Brak zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie o drogach publicznych ma ten skutek, że nie może ona uchodzić za posiadającą taki status. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ stwierdził, iż samodzielność gminy nie wyklucza jej podporządkowania prawu, co oznacza, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada obowiązującemu prawu. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Zdaniem strony skarżącej rada jest wyłącznie właściwa do nadawania nazw "ulicom i placom publicznym", nie zaś "ulicom publicznym" i "placom publicznym", toteż w jej ocenie nie każda droga, będąca ulicą, musi być drogą publiczną i stanowić własność gminy. W ocenie Sądu poglądu tego nie można zaaprobować. Powyższy przepis przyznał bowiem radzie gminy kompetencje do nadawania nazw ulicom publicznym. Wynika to bezpośrednio z wykładni gramatycznej tego przepisu. Spójnik "i" użyty pomiędzy wyrazami "ulic i placów" oznacza koniunkcję tych dwóch pojęć. Zatem określenie "publicznych" występujące po wyrazie "placów" odnosi się zarówno do ulic jak i placów, jest niejako wyciągnięte poza nawias, w którym znajduje się koniunkcja dwóch wyrazów. Gdyby intencją ustawodawcy było nadawanie przez rady gmin nazw ulicom bez względu na ich publiczny charakter, dałby temu wyraz poprzez użycie sformułowania "ulicom i publicznym placom". Wtedy w sposób jednoznaczny określenie "publiczny" dotyczyłoby wyłącznie placów. Ustawa o samorządzie gminnym jakkolwiek nie definiuje pojęcia "ulicy publicznej", to w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który niniejszy skład orzekający w całości podziela, iż rada gminy jest właściwa do nadawania nazwy tylko ulicy, która jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( wyroki NSA z 27 października 1997 r. sygn. akt II S.A./Ka 777/97. ONSA 1998/4/121, z 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II S.A./Ka 3172/02 oraz z 27 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 216/02). Słuszne jest więc stwierdzenie organu nadzoru, że tylko łączna wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie tego pojęcia, a tym samym zapewnia legalne podejmowanie uchwał w tym zakresie. W świetle przepisów art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie innych przepisach szczególnych. O publicznym charakterze drogi decydują więc dwie łącznie występujące przesłanki, tj. ogólnodostępność, czyli nieograniczona możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii. Słusznie więc zauważył organ, że przymiot ogólnodostępności drogi nie jest wystarczający do uznania jej za drogę publiczną. Dopiero poprzez zaliczenie drogi do określonej kategorii, co wymaga zachowania odpowiedniego trybu, uzyskuje ona status drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że droga, której nadano nazwę "[...]", co wynika z ustaleń poczynionych przez organ nadzoru, nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Jest to droga wewnętrzna i nie leży w ciągu drogi publicznej, a "jest ulicą ślepą i jedyny wyjazd jest na powiatową drogę publiczną S-3235". Zatem nadanie opisanej drodze nazwy, w sytuacji gdy jest ona drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz w innych przepisach prawa. Ponadto sformułowany w skardze zarzut naruszenia samodzielności gminy wynikającej z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest chybiony, zaś argumentacja organu nadzoru zawarta w odpowiedzi na skargę zasługuje na akceptację w pełnej rozciągłości. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a wiec przyznanych im ustawowo kompetencji. Oznacza to, że organy gminy nie mogą inkorporować sobie uprawnień nie zapisanych w ustawie lub wypełniać ewentualne luki prawne, np. w odniesieniu do nadawania nazw ulicom, które nie są ulicami – drogami publicznymi. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). P.K.