III SA/Gl 599/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Protokolant specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (kary pieniężnej) postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu odwołania "A" spółki z o.o. w G·, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania poza kasynem gier na automatach o niskich wygranych. W treści wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na w/w decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., pełnomocnik Spółki podniósł zarzut m.in. naruszenia przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wymierzeniu Spółce kary pieniężnej. Argumentował, że przepisy te stanowią regulację techniczną w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia | 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L z 1998 r. nr 204, poz. 37 ze zm.), a zatem nie mogą być stosowane, gdyż projekt ustawy o grach hazardowych nie został przekazany Komisji Europejskiej, celem notyfikacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2014r. pełnomocnik zawarł wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 (postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r.) o treści: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie prejudycjalne (wstępne) występuje w sytuacji, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii, a zatem stanowi przeszkodę, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (wyrok NSA z 19.04.2006 r. I FSK 845/05, z 16.05.2013 r. I GZ 157/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 O.p., art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 13.06.2008 r., I FZ 221/08), czy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.). Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie oparte o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, ale nie może być dowolne. Winno być uzasadnione względami wskazanymi wyżej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 286/13 (LEX nr 1320735, por. także postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II FZ 941/12, LEX nr 1240545, postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II FZ, LEX nr 1274291), brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sąd jest w stanie samodzielnie dokonać koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę znaną mu z urzędu okoliczność wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności, stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia, formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała u.g.h. wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności, wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z uregulowań powyższej Dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. nr 239, poz. 2039), wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP) (por. postanowienie NSA z dnia 22.07.2014, sygn. akt II GSK 1389/13, z dnia 31.07.2014 r. II GZ 401/14 czy z dnia 22.07.2014 r. II GSK 1259/13). Pytanie to – co jest sądowi znane z urzędu – zostało połączone przez Trybunał Konstytucyjny z pytaniem zadanym przez Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Karny, zarejestrowanym pod sygn. akt P 6/14. Oba pytania będą rozpoznawane pod wspólną sygnaturą P 4/14. Oprócz tych pytań zostały też zadane pytania przez Sąd Rejonowy w Lęborku, Sąd Rejonowy w Radomiu II Wydział Karny oraz Sąd Rejonowy Katowice – Wschód Wydział IV Karny, zarejestrowane odpowiednio pod sygn. P 10/14, P 16/14 i P 18/14, połączone i prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny pod wspólną sygnaturą P 10/14. Przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w tych połączonych sprawach będą trzy pytania: po pierwsze, czy przepisy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.g.h. zostały uchwalone w sposób naruszający wymagania dotyczące procesu legislacyjnego wynikające z prawa unijnego, związane z zachowaniem obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, a zatem czy są zgodne z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP; po drugie, czy przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest sprzeczny z art. 2 w zw. z 2 w zw. z art. 7 i art. 9 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie wynikającego z Dyrektywy nr 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych przez Komisję Europejską; po trzecie, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. uznawany za przepis techniczny w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy u.g.h. została uchwalona z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającym z powołanej dyrektywy, ale i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych z uwagi na naruszenie trybu ustawodawczego. Postawione pytania dowodzą wątpliwości, tak sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, w zakresie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.h. oraz uchybienia przez ustawodawcę właściwej procedurze legislacyjnej, w tym obowiązkowi notyfikacji przepisów technicznych, który ma charakter prewencyjny i stanowczy. Z art. 14 ust. 1 u.g.h. wynika, że urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Konsekwencją naruszenia tego nakazu jest m.in. nałożenie kary pieniężnej (art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 u.g.h.). Wyjaśnienie wątpliwości przez Trybunał Konstytucyjny, będzie miało decydujący wpływ na ustalenie zasadności i podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że opisana kwestia prejudycjalna – wystąpienie NSA postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności z konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie i uzasadnia zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zachodzi bowiem zależność między wynikiem tego postępowania, a niniejszą sprawą (w analogicznej sprawie podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 października 2013r. sygn. akt II GSK 2336/11). Końcowo zwrócić należy uwagę, iż od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Sąd ten – powołując się na to postanowienie – konsekwentnie zawiesza postępowania sądowe w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem, czego przykładem są postanowienia: z 7 lutego 2014 r. II GSK 1017/12, II GSK 1335/12, II GSK 813/12, II GSK 1564/12; z 11 lutego 2014 r. II GSK 2116/12, II GSK 1994/12, II GSK 1993/12; z 12 lutego 2014 r. II GSK 18/13, II GSK 84/13, II GSK 19/13; z 8 kwietnia 2014 r. II GSK 183/13, II GSK 390/13; z 29 maja 2014 r. II GSK 677/13 , II GSK 722/13, II GSK 752/13; z 3 lipca 2014 r. II GSK 1008/13, II GSK 848/13, II GSK 946/13, II GSK 950/13, II GSK 1160/13. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie.