III SA/Gl 599/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi H. G. (G.) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2024 r. nr 1044/2024 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr 1044/2024 (340000.71.83392.2024 ULU), z dnia 15 maja 2024 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ") na podstawie I. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497, dalej jako: u.s.u.s.), odmówił H. G. (dalej jako: "strona" lub "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 377 975,35 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne – za okresy od 05.2003 r. do 07.2003 r., od 11.2003 r. do 12.2003 r., od 01.2004 r. do 05.2008 r., od 07.2008 r. do 02.2021 r. w kwocie łącznej 260 016.05 zł , w tym z tytułu: składek – 131 306,25 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 6 kwietnia 2023 r. przypadających od ww. składek – 126 893,00 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07.2003 r., od 11.2003 r. do 12.2003 r. – 1 676,00 zł, kosztów upomnienia – 140,80 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne – za okres od 03.2003 r. do 05.2003 r., od 08.2003 r. do 11.2003 r., od 01.2004 r. do 03.2004 r., od 05.2004 r. do 03.2007r. od 05.2007 r. do 05.2008 r., od 12.2008 r. do 02.2009 r., od 04.2009 r. do 03.2016 r., od 05.2016 r. do 06.2021 r. w łącznej kwocie 99 987,26 zł, w tym z tytułu: składek – 51 740,46 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 6 kwietnia 2023 r. przypadających od ww. składek – 46 903,00 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od 03.2003 r. do 05.2003 r., od 08.2003 r. do 11.2003 r., kosztów upomnienia – 8,80 zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od 04.2003 r. do 05.2003 r., od 07.2003 r. do 12.2003 r., od 01.2004 r. do 02.2006 r., od 04.2006 r. do 10.2006 r., od 12.2006 r. do 05.2007 r., 07.2007 r., od 09.2007 r. do 05.2008 r., od 07.2008 r. do 03.2018 r. w łącznej kwocie 17 972, 04 zł, w tym z tytułu: składek – 8 535,64 zł, odsetek naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od ww. składek – 9 410,00 zł, kosztów upomnienia – 26,40 zł. II. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s., oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie): odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 371 637,40 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne – za okresy od 05.2003 r. do 07.2003 r., od 11.2003 r. do 12.2003 r., od 01.2004 r. do 05.2008 r., od 07.2008 r. do 02.2021 r. w łącznej kwocie 255 952,58 zł, w tym z tytułu: składek – 130 543,78 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od ww. składek – 125 268,00 zł, kosztów upomnienia – 140,80 zł.; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 03/2003-05/2003, 08/2003-11/2003, 01/2004-03/2004, 05/2004- 03/2007, 05/2007-05/2008, 12/2008-02/2009, 04/2009-03/2016, 05/2016-06/2021 w łącznej kwocie – 98 652,26 zł, w tym z tytułu: składek – 51 740,46 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od ww. składek – 46 903,00 zł, kosztów upomnienia – 8,80 zł; c) Fundusz Pracy - za okres od 04.2003 r. do 05.2003 r., od 07.2003 r. do 12.2003 r., od 01.2004 r. do 02.2006 r., od 04.2006 r. do 10.2006 r., od 12.2006 r. do 05.2007 r., 07.2007 r., od 09.2007 r. do 05.2008 r., od 07.2008 r. do 03.2018 r. w łącznej kwocie 8 235,16 zł, , w tym z tytułu: składek – 8 235,16 zł, odsetek za zwłokę naliczonych na 6 kwietnia 2023r. przypadających od ww. składek – 8 771,00 zł, kosztów upomnienia – 26,40 zł. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 6 kwietnia 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, decyzją nr [...] z dnia 7 czerwca 2023 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a wnioskodawczyni nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z dnia 7 czerwca 2023 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/GI 631/23, Sąd uchylił decyzję ZUS z dnia 7 czerwca 2023 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił dostatecznie kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem. Sąd stwierdził, że decyzja w tym przedmiocie jest lakoniczna; organ oświadczył, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu, ale w żaden sposób nie wykazał tej kwestii. Organ wskazał na zabezpieczenie hipoteczne, ale nie wyjaśnił kiedy, do jakiej kwoty i na jakiej podstawie zabezpieczenie to zostało ustanowione. Ponadto stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 31 u.s.u.s. co skutkowało naruszeniem przez organ przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zaleceń co do sposobu załatwienia sprawy Sąd wskazał, że "organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie w stosunku do każdej z egzekwowanej należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia". W wyniku powyższego Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownej analizie sprawy organ ustalił, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżąca od 24 marca 2023 r. otrzymuje emeryturę (nr [...]) w kwocie 1 125,26 zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem, który dysponuje dochodem w wysokości 4 400,00 zł. Organ ustalił, że mąż skarżącej zgłoszony jest do ubezpieczeń społecznych jako osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę z podstawą wysokości wymiaru składek do ubezpieczeń społecznych w wysokości: za 1.2024 r. 2 713,28 zł brutto tj. 2 130 zł netto, a ponadto pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie 1.490,54 zł brutto tj. 1.356,39 zł netto. Dodatkowo organ wskazał, że otrzymał on zasiłek chorobowy z ubezpieczenia wypadkowego za okres: 01.2024 r. w kwocie - 1 530,24 zł, za okres 02.2024 w kwocie - 3 953,12 zł oraz za okres 03.2024 r. w kwocie - 3 698,08 zł. Z oświadczenia skarżącej wynika, że ponosi ona koszty stałe związane z utrzymaniem, w łącznej kwocie 1 050,00 zł w tym z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, bez opłat eksploatacyjnych) w kwocie 100,00 zł, opłat eksploatacyjnych (gaz, woda, energia elektryczna) w kwocie 800,00 zł oraz innych opłat w kwocie 150,00 zł. Posiada bieżące zobowiązanie podatkowe w kwocie 1 300,00 zł, z miesięczną kwotą spłaty 115,00 zł. Zadłużenie z tytułu zaciągniętego kredytu w kwocie 30.000,00 zł, z miesięczną ratą 800,00 zł. Wskazane należności spłacane są w ratach w łącznej wysokości 1000,00 zł, jako formę spłaty zaznaczono układ ratalny, dobrowolne wpłaty oraz egzekucję prowadzoną przez komornika. Skarżąca jest właścicielką domu o pow. 200 m2, położonego w miejscowości G. Zgodnie z Ewidencją Ksiąg Wieczystych figuruje jako właścicielka nieruchomości - rola, teren niezabudowany, oznaczony nr KW [...], na którym Zakład dokonał zabezpieczenia nieopłaconych składek ZUS poprzez wpis do hipoteki. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców nie figuruje jako właścicielka środków transportu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 24 u.s.u.s nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Zgodnie z przepisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. Zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należności figurujące na koncie skarżącej od 28 kwietnia 2004 r. kierowane były do przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Dyrektora Oddziału ZUS w R. Postępowanie egzekucyjne prowadzone było do 27 października 2017 r. tj. do chwili jego umorzenia przez organ egzekucyjny jakim był Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. Powyższe skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia w wyżej wymienionym okresie. Ponadto zgodnie z art. 24 ust.5a u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 2a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. Bieg terminu przedawnienia wobec należności skarżącej uległ zawieszeniu w związku z zawarciem 25 lutego 2022 r. umowy ratalnej i trwał do chwili jej rozwiązania tj. do 18 marca 2023 r. Okresu spłaty należności w układzie ratalnym nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia. Uwzględniając powyższe okoliczności Zakład stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu. Strona nie skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji organu wywiodła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając organowi błędną ocenę sytuacji majątkowej oraz możliwości finansowych skarżącej, a kwota należności w wysokości ok. 750 000,00 zł jest niemożliwa do uregulowania. Wskazała, że dochody osiągnięte przez nią oraz jej rodzinę pozwalają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, co wyklucza możliwość poczynienia jakichkolwiek oszczędności. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 z późn. zm.); - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651); - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; - ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Organ był w tej sprawie związany wskazaniami Sądu, zawartymi w wyroku o sygn. akt III SA/Gl 631/23, z których wynikała konieczność ścisłego obliczenia terminu przedawnienia i wykazania, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu. Pozostając związanym wskazaniami Sądu wyrażonymi w ww. wyroku, Sąd orzekający stwierdza, że niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie odsetek od należności organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu. Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organ powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji brak w niej szczegółowego rozważenia kwestii przedawnienia należności objętych wnioskiem o ich umorzenie. To organ winien nie tylko oświadczyć, ale przede wszystkim wykazać i precyzyjnie wyliczyć z podaniem dat, co do których należności i jaka część okresu przedawnienia już upłynęła i z jakiego okresu: 5 czy 10 letniego oraz jaka część tego okresu na dzień wydania decyzji jeszcze pozostała. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. To organ ma wyliczyć i wykazać, że termin przedawnienia jeszcze nie upłynął, a nie tylko ograniczyć się do podania dat i faktów zawieszających bieg terminu przedawnienia, pozostawiając Sądowi administracyjnemu i stronie samodzielne ustalenie, czy należności nie uległy przedawnieniu. Przecież sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych do dokonywania takich ustaleń w zastępstwie organu, gdyż nie zastępuje organu w załatwieniu sprawy, a jedynie kontroluje sposób jej załatwienia przez organ. Taka treść decyzji, jak zaskarżona w niniejszej sprawie praktycznie tę kontrolę uniemożliwia. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Powyższa kwestia została skwitowana przez organ stwierdzeniem, że przedmiotowa należność jest nadal wymagalna. Ponadto organ stwierdził, że Zakład zabezpieczył całość należności przez wpisy do hipoteki na nieruchomości nr KW KA1P/00030995/7, nie wskazując przy tym kiedy, do jakiej kwoty i na jakiej podstawie to zabezpieczenie zostało ustanowione. Zaś brak szczegółowego rozważenia kwestii biegu terminu przedawnienia poszczególnych składek uniemożliwia ocenę, czy zabezpieczeniem hipotecznym nie są objęte należności już przedawnione w chwili wpisu hipoteki. Zdaniem Sądu nadal nie jest to wystarczająca i dostatecznie szczegółowa analiza kwestii przedawnienia zaległych należności i nie stanowi to dostatecznej realizacji zaleceń Sądu zawartych w poprzednim wyroku. Organ nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu sądowym konieczne jest szczegółowe uzasadnienie swoich twierdzeń i udowodnienie przyjętych przez siebie faktów, czego w tej sprawie brak. Przy takim rozumieniu istoty postępowania sądowego rola sądu sprowadzałaby się do biernej akceptacji oświadczeń stron, a to nie na tym polega. Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji polega, między innymi, na ocenie prawidłowości przyjętych ustaleń faktycznych (w tym w zakresie przedawnienia), a następnie ich kwalifikacji prawnej. W tej sytuacji organ powinien w pierwszej kolejności ocenić ustalenia i okoliczności sprawy odnosząc je do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów źródłowych, które ewentualnie uwiarygodniłyby fakt aktualnego istnienia zaległych należności, o których umorzenie skarżąca występowała. Organ powołała się na fakt ustanowienia hipoteki na nieruchomości skarżącej, ale decyzji brak jest jakichkolwiek bliższych danych co do daty ustanowienia zabezpieczenia czy jego zakresu. W aktach sprawy brak jest bowiem takich dokumentów. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy, zdaniem organu, w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek skutkująca zawieszaniem czy przerwaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek, winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy. Powyższe uchybienia organu uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności w dacie wydania decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Przy czym kontroli mogą podlegać ustalenia poczynione, a nie takie, których Sąd winien dokonać sam analizując kolejno wpływ poszczególnych zdarzeń zawieszających albo przerywających bieg terminu przedawnienia na poszczególne składki. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13). Można w tym miejscu dodać: materiał zgromadzony i przeanalizowany przez organ. Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie w stanie zweryfikować stanowisko organu w oparciu o kompletne akta sprawy. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie polegając na gołosłownym twierdzeniu organu, że należności składkowe nie uległy przedawnieniu. Nieudokumentowanie zabezpieczenia hipotecznego, wpływającego na bieg terminu przedawnienia i brak analizy co do istnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Twierdzenia dotyczące okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinny być zatem oparte na dowodach przedstawionych przez organ, ale takich dowodach co do których organ dokonał ich analizy w zakresie skutku w postaci przedawnienia lub nieprzedawnienia należności składkowych. Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organ był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji stosownej analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącej nie uległy przedawnieniu. Natomiast organ co prawda przedłożył 2 tomy akt płatnika, ale nie przedstawił w decyzji żadnych wyliczeń, procesu myślowego, który wykazywałby, że przedawnienie nie nastąpiło. A dokumentów dot. zabezpieczenia hipotecznego, z którego organ wywodzi skutki w zakresie przedawnienia w spisie akt nie ma. Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją, obligowały Sąd do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia należności, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o nie przedawnieniu należności z tytułu składek. Natomiast konieczność zbadania tej kwestii wynika z prawomocnego wyroku WSA o sygn. III SA/Gl 631/23, którym jest związany zarówno orqan, jak i Sąd. Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności objętych wnioskiem. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu. Po wtóre, powinien wskazać jaki okres przedawnienia: 5 czy 10 letni znajduje zastosowanie do każdej ze składek, wyliczyć jaka część okresu przedawnienia upłynęła przed każdym ze zdarzeń zawieszających termin przedawnienia i w związku z tym, jaka jeszcze część tego okresu pozostała do jego upływu. Dopiero po wykazaniu (a nie jedynie oświadczeniu), że pozostały one nieprzedawnione organ odwoławczy powinien ocenić wniosek skarżącej o umorzenie odsetek od zaległych składek. W razie ustalenia, że składki uległy przedawnieniu, choćby tylko w części, winien umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku