III SA/Gl 616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia) oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. nie uwzględnił odwołania ""A" " Spółka z o. o. w K. od własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] , którą umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia z dnia [...] r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wniosek dotyczył zmiany nazwy jednego punktu gier ujętego w wykazie załącznika do zezwolenia. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 221, art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa(t. j. Dz. U. z 2012., poz. 749 ze zm., w skrócie O.p.) i art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540, w skrócie u.g.h.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że Dyrektor Izby Skarbowej w K. udzielił skarżącej, decyzją z dnia [...] r., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 202 punktach na terenie województwa [...] Wnioskiem z dnia [...] r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia poprzez zmianę nazwy punktu gier usytuowanego w K. przy ul. [...] ("B" na "C’ ) z uwagi na zmianę właściciela lokalu. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył powyższe postępowanie jako bezprzedmiotowe. We wniesionym odwołaniu Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne bowiem zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r, którą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. cofającą spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia [...] r., której dotyczyła wnioskowana zmiana. Dyrektor Izby Celnej, działający jako organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania o zmianę treści zezwolenia ma charakter wtórny. Powstała bowiem w następstwie wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, o którego zmianę wnioskowała skarżąca. Fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 201 O.p.), a czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie: - art. 208 § 1 O.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji jego umorzenie, - art. 201 § 1 pkt 2 O.p. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu sądowego rozstrzygnięcia skargi na decyzję o cofnięciu zezwolenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podkreślił, ze sprawa ze skargi spółki zawisła pod sygn. akt III SA/GL 1263/13, a w dniu 13 lipca 2013 r. WSA w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sprawa ta ma dla rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości rozpatrzenia wniosku o zmianę zezwolenia charakter prejudycjalny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. strony sporu nie były reprezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: skarga nie znajduje uzasadnienia ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie p.p.s.a.). Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych na terenie województwa [...] Zezwolenie wydał Dyrektor Izby Skarbowej w K. w dniu [...] r. na okres 6 lat. Zatem zezwolenie wygasło z mocy prawa w dniu [...] r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, strona złożyła w dniu [...] r. wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przez zmianę nazwy jednego z punktów prowadzenia gier w związku ze zmianą właściciela lokalu, w którym ten punkt był zlokalizowany. Bezspornym jest również, że decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. cofnął zezwolenie, które było przedmiotem wskazanego wyżej wniosku. Decyzja ta została bezskutecznie zaskarżona, czego dowodzi decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., zaskarżona następnie wniesieniem skargi do WSA w Gliwicach i której wykonanie zostało wstrzymane przez ten Sąd postanowieniem z dnia [...] r. Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy istotnie w dniu [...] r. i [...] r. (w dacie wydanych postanowień) wniosek o zmianę zezwolenia z dnia [...] r. był bezprzedmiotowy. Innymi słowy czy w tej dacie decyzja o cofnięciu zezwolenia była wykonalna i bezwzględnie wiążąca organ w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Składu orzekającego, organ błędnie przyjął, że w takim przypadku zachodzą przeszkody formalnoprawne do procedowania i orzekania merytorycznego. Organ umorzył postępowanie przedwcześnie uznając, że jest ono bezprzedmiotowe (art. 208 w związku z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej). W myśl art. 239a Ordynacji podatkowej, decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Według art. 239e Ordynacji podatkowej - decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Regułą jest zatem, że tylko decyzje ostateczne podlegają wykonaniu, co wynika także z zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 128 O.p.. Po myśli bowiem art. 212 zdanie pierwsze Ordynacji podatkowej - organ, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, to znaczy w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo - przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2003, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2003, s. 694). Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn.. akt II GSK 563/13, że zasada wyrażona w art. 212 Ordynacji podatkowej – która stanowi, że organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia - odnosi się wyłącznie do stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i wyraża się (co do zasady) w braku możliwości zmiany z urzędu własnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Jej istota polega więc na tym, że organ który wydał decyzję nie może dokonać jej weryfikacji w ten sposób, iż doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej adresata decyzji, która została ukształtowana poprzez treść zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych przepisami prawa. Innymi słowy, z regulacji tej wynika związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Omawiana regulacja odnosi się zatem do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, w sensie wyrażającym się w zakończeniu wszelkich wahań co do jej załatwienia i uniemożliwienia organowi zmiany własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Regulacja ta realizuje również funkcję gwarancyjną wobec adresata decyzji. Nieuprawnione jest pogląd, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 494/97), tym bardziej gdy nie są one tożsame. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z rozstrzygnięciem w sprawie zmiany tego zezwolenia w zakresie punktów gier, w szczególności nazwy jednego z nich. Rozstrzygnięcia podejmowane w wymienionych sprawach konkretyzują bowiem uprawnienia i/lub obowiązki adresata decyzji, które nie są identyczne, ani też tożsame. Już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, wyraził pogląd, zgodnie z którym na podstawie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W jego uzasadnieniu NSA podniósł, że zmiana w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych oznacza powstanie nowej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji oznacza, że nie zmienia istoty stosunku prawnego ukształtowanego decyzją udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Należy przypomnieć, że zezwolenie zostało cofnięte decyzją z dnia [...] r. i skarżąca po jej zaskarżeniu, w dniu [...] r złożyła wniosek o zmianę jej zapisów. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem doręczenia decyzji z dnia [...] r., która została zaskarżona skargą z dnia [...] r., w której zawarto wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Zatem skarga została wniesiona przed wydaniem przez Dyrektora Izby Celnej w K. w dniu [...] r. decyzji o umorzeniu postępowania o zmianę zezwolenia, jako bezprzedmiotowego. Skoro tak, to nie mogło budzić żadnych wątpliwości, że wymieniona decyzja ostateczna nie eliminowała (definitywnie) z obrotu prawnego decyzji, którą spółce udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Nadto w dniu [...]r. wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia zostało wstrzymane. Zatem przedwczesne było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i wydanie w dniu [...]r. również zaskarżonej decyzji. Nie przestał bowiem istnieć ukształtowany udzielonym zezwoleniem stosunek administracyjnoprawny, o zmianę formalną treści którego, strona wystąpiła przywołanym powyżej wnioskiem (zmiana nazwy punktu prowadzenia gier). W realiach niniejszej sprawy decyzja o cofnięciu zezwolenia nie była wykonalna, a zatem spółka posiadała i mogła wykorzystywać posiadane zezwolenie o zmianę treści, którego wystąpiła. Nie można zgodzić się z organem, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, skoro spółka zaskarżyła ostateczna decyzję o cofnięciu zezwolenia w dniu [...] r. i w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Organ nie rozpatrzył jednak merytorycznie wniosku, ani nie przedłużył postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii wykonalności decyzji. W ocenie Sądu takie załatwienie sprawy w trybie art. 208 O.p. narusza art. 201 § 1 pkt 2 i art. 253a pkt 1 O.p., ale naruszenie tych przepisów procesowych można uznać za uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wynika to z tego, iż nawet po przyjęciu, że zaistniały w sprawie przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z racji wygaśnięcia zezwolenia z dnia [...]r. W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy: podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych (materialnych lub procesowych) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną - por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999, nr 4, poz. 119). Umorzenie postępowania na podstawie art. 208 O.p., co miało miejsce w sprawie, prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż i tak po wygaśnięciu zezwolenia z mocy prawa nie można by orzekać w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] W konsekwencji powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja jakkolwiek narusza przepisy postępowania, to jednak to naruszenie jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy nie uzasadniało uznania skargi za zasadną. Zdaniem Sądu postępowanie z wniosku strony do czasu wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa nie było bezprzedmiotowe, tym bardziej w sytuacji zaskarżenia decyzji ostatecznej o jego cofnięciu. Sąd nie dostrzega też różnicy w stanie faktycznym sprawy dla oceny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a jego umorzeniem, jako bezprzedmiotowe. Skoro było bezprzedmiotowe w dacie wniosku, to należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Wniosek o aktualizację decyzji w oparciu o którą strona nabyła uprawnienia i z nich korzystała i korzysta nie czyni go bezprzedmiotowym. Sytuacja taka zachodzi, gdy decyzja wygasła z mocy prawa, a tym samym wygasło uprawnienie z niej wynikające. Cofnięcie zezwolenia, które jest decyzją zaskarżalną i może ulec zmianie, nie jest tożsame z wygaśnięciem decyzji wydanej na czas określony, której obowiązywania nie można przywrócić. Faktem jest, ze Ordynacja podatkowa w art. 240 § 1 pkt 7 stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowania, jeżeli decyzja została wydana w na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji, co dodatkowo wskazuje na konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Wnioskowana zmiana nie miała wpływu na treść decyzji. Sąd stwierdza z urzędu, że w sprawie o sygn. akt III SA/GL 1263/13 zapadł wyrok w dniu 9 stycznia 2014 r. Sąd uwzględnił skargę spółki "A" i uchylił zaskarżoną decyzję o cofnięciu zezwolenia z dnia 12 lutego 2008 r. Wyrok jest prawomocny. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.