III SA/Gl 620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny Protokolant starszy referent Izabela Maj-Dziubańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany Regulaminu [...] Forum Młodzieży oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. o nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie: Zmiany Regulaminu [...] Forum Młodzieży stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży oraz nadania mu Regulaminu, w całości, jako niezgodnego z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że [...] r. Prezydent Miasta Z. wydał Zarządzenie Nr [...] zmieniające Regulamin [...] Forum Młodzieży, stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży oraz nadania mu Regulaminu. Jako podstawę prawną podano art. 33 ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.). Wskazał, że w toku badania legalności ww. zarządzenia ocenił, że jest ono w całości sprzeczne z prawem, jako pozbawione podstawy prawnej bowiem zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g. kierownikiem urzędu jest wójt, natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy: wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. W ocenie organu nadzoru art. 33 ust. 3 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy dla wydanego zarządzenia, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie kompetencji wójta (w tym przypadku prezydenta miasta) do kierowania podległym mu urzędem gminy. Również z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. nie da się wywieść upoważnienia dla wójta do powoływania jakichkolwiek ciał opiniodawczych i doradczych. Przepis ten stanowi normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy nowego organu konsultacyjnego i opiniodawczego. Wskazując na orzecznictwo podkreślił, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania. Jednakże, w ocenie organu nadzoru, przepis kompetencyjny do powołania forum młodzieży przez organ wykonawczy gminy nie istnieje w przepisach obowiązującego prawa. Powołując się na normę z art. 7 Konstytucji RP zaakcentował, że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas, gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo, na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Zatem kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży - w szczególności poprzez tworzenie młodzieżowych rad gminy, czy rad seniorów - została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie bowiem z art. 5b i 5c ustawy to rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy, czy rady seniorów mającej charakter konsultacyjny (art. 5b ust. 2, art. 5c ust. 3 ustawy). Brak jest natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do tworzenia forum młodzieży jako organu opiniodawczego i konsultacyjnego w gminie na podstawie uprawnienia organu wykonawczego do kierowania urzędem gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz. Konkludując organ nadzoru podkreślił, że przepisy wskazane w podstawie prawnej zarządzenia nie przyznają Prezydentowi Miasta Z. kompetencji do wydania zarządzenia w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży bądź zmiany takiego zarządzenia. Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w całości. Zatem Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. stało się bezprzedmiotowe, jako że nie jest możliwa zmiana aktu nieważnego z mocy prawa. Tym samym stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w całości, było uzasadnione i konieczne. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 ust. 1, art. 33 ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży oraz nadania mu Regulaminu jest niezgodne z zasadą legalizmu i zostało wydane bez podstawy prawnej; podczas gdy działanie organu administracji samorządowej korzysta z domniemania zgodności z prawem, a Prezydent Miasta Z. ma kompetencje ustawowe i swobodę w ustalaniu zasad działania urzędu miasta jako aparatu pomocniczego, w tym do powołania społecznego ciała doradczego Prezydenta Miasta mającego na celu promowanie idei samorządowej wśród młodzieży; 2. art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię pojęcia "sprzeczności z prawem" oraz bezzasadne pominięcie i niezastosowanie tych przepisów jako innych istniejących podstaw prawnych do wydania przez Prezydenta Miasta Z. ww. zarządzeń; 3. art. 5b i 5 c u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż przepisy te wyłączają kompetencję Prezydenta Miasta do powołania społecznego ciała doradczego organu wykonawczego, w skład którego wchodzą przedstawiciele młodzieży, podczas gdy zakres zastosowania tych przepisów, odpowiednio o młodzieżowej radzie gminy i radzie seniorów wskazuje, iż dotyczy powołania organów o uprawnieniach doradczych wykonywanych na rzecz rady gminy, a nie na rzecz organu wykonawczego; różny jest zatem przedmiot i cel zastosowania tych przepisów; 4. art. 8 kpa i 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez niesprostanie wymogom uzasadnienia decyzji nadzorczej o unieważnieniu Zarządzenia Prezydenta Miasta Z.. W uzasadnieniu skarżący zaakcentował, że ustawodawca nie wskazał expressis verbis katalogu form umożliwiających realizację zadań z art. 7 ust. 1 pkt 17, co oznacza pewną swobodę gminy w tym zakresie. Katalog ten nie ma charakteru taksatywnego. Natomiast art. 33 ust. 1 -3 u.s.g. określa kompetencje organu wykonawczego wobec urzędu gminy jako aparatu pomocniczego, a zarządzanie nim obejmuje przede wszystkim kompetencję określenia struktury organizacyjnej i zasad funkcjonowania tego urzędu. Podkreślił, że sprzeczność musi być oczywista, bezpośrednia i wynikać wprost z treści danego przepisu. Jeśli określone rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania organu, a ustawodawca go wyraźnie nie zakazuje, to nie można mówić o nieważności aktu. Natomiast Wojewoda [...] wziął pod uwagę jedynie podstawę prawną literalnie wskazaną w treści zarządzenia, nie dokonał jakiejkolwiek analizy innych możliwych podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że u.s.g. zawierają jedynie upoważnienie dla rady do powołania stosownych gremiów o charakterze konsultacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie powołania Forum Młodzieży oraz nadania mu regulaminu. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewiduje art. 98 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1), przy czym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Powtórzeniem tej zasady jest art. 85 u.s.g., stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (gminy) są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 u.s.g.). Zgodnie z art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W związku z powyższym należy przyjąć, że art. 91 u.s.g. rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń, tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze istotnym (kwalifikowanym). Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego ich nieważność. Ustawa o samorządzie gminnym nie podaje definicji istotnego naruszenia prawa, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że za istotne należy uznać naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały lub zarządzenia, podstawy prawnej do ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684). W związku z powyższym wydanie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność spornego zarządzenia należało uznać za prawidłowe, gdyż kontrolowane zarządzenie było wadliwe w stopniu kwalifikowanym. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na podstawę prawną wydanego zarządzenia, w której organ gminy (prezydent) – dla uzasadnienia prawnego powołania Forum Młodzieży – powołał art. 33 ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust.2). Z mocy ust. 3 - kierownikiem urzędu jest wójt. Natomiast w myśl art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Egzemplifikacja tych zadań została określona w art. 30 ust. 2 pkt 1-5 u.s.g. (są to: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; określanie sposobu wykonywania uchwał; gospodarowanie mieniem komunalnym; wykonywanie budżetu; zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych). Z kolei powołany art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. Z powołanych przepisów nie sposób wyprowadzić kompetencji organu wykonawczego gminy (burmistrza) do wydania zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia. Określone w art. 33 ust. 3 u.s.g. ogólne upoważnienie organu wykonawczego gminy do kierowania urzędem i wykonywania zadań gminy (w tym zadań własnych, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), nie może stanowić samoistnej (wystarczającej) podstawy prawnej do powołania opiniodawczego, doradczego ciała – forum młodzieżowego przy organie wykonawczym. Nie można bowiem z przepisu art. 33 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy oraz, że jest kierownikiem urzędu (art. 33 ust. 3 u.s.g.) wywodzić podstawy prawnej do działania w każdej sprawie. Podkreślić należy, że przepis art. 33 ust. 1-3 u.s.g. - stanowiąc jedynie ogólne upoważnienie dla organu wykonawczego do wykonywania zadań gminy – dla skutecznej realizacji wymaga każdorazowo wsparcia przepisem szczególnym, upoważniającym organ wykonawczy gminy do konkretnego działania. Takim przepisem dla organu wykonawczego gminy z pewnością nie jest też art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. Przepis ten stanowi normę o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w szczególności podstawą powołania przez organ wykonawczy gminy społecznej rady młodzieżowej. Podobny charakter ma art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, który reguluje formy, zasady i tryb współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga to, że kompetencja do realizacji zadań gminy dotyczących wspierania i upowszechniania idei samorządowej wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej – została przez ustawodawcę powierzona explicite radom gmin, a nie organom wykonawczym gmin. Zgodnie bowiem z art. 5b ust. 1 u.s.g. to rada gminy podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne; z mocy ust. 2 - rada gminy może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek – m.in. pkt. 1 wójta. Również wyłącznie rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu (ust. 10). Mając powyższe na uwadze należy więc skonstatować, że sporne zarządzenie zostało podjęte bez podstawy prawnej, a jednocześnie wydając przedmiotowe zarządzenie Prezydent wkroczył w wyłączne kompetencje Rady Miasta Z.. Należy zgodzić się bowiem z organem nadzoru, że zarówno cel powołania Forum Młodzieży (tj. wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, jak również pobudzanie aktywności obywatelskiej wśród młodzieży), jak też powierzone jej zadania oraz tryb jej funkcjonowania (reprezentowanie młodzieży, działanie w jej imieniu oraz na jej rzecz; bycie organem doradczym prezydenta oraz radnych; podejmowanie uchwał; kadencyjność; praca na posiedzeniach zwoływanych przez przewodniczącego młodzieżowej rady) wskazują na to, że Forum w istocie by dublowała (a może nawet zastępowała) organ ustrojowo umocowany do wykonywania ww. zadań gminy, jakim jest młodzieżowa rada gminy (art. 5b u.s.g.). W odniesieniu do stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą wskazującego na to, że żaden przepis nie zakazuje powołania przy organie wykonawczym gminy organu doradczego, tj. Forum Młodzieży, Sąd pragnie wskazać, że w stosunkach publicznoprawnych (a do takich należy działalność i funkcjonowanie organów samorządowych) nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych – m.in. wyrok WSA z 21 stycznia 2016r., o sygn. akt III SA/Gd 847/15 czy z 21 stycznia 2020r. o sygn. akt II SA/Ol 962/19. Zatem skoro przepisy wskazane w podstawie prawnej spornego zarządzenia nie przyznawały stosownych kompetencji Prezydentowi Miasta Z. do wydania zarządzenia w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży, to tym samym nie przyznawały uprawnień do zmiany tego zarządzenia. Natomiast organ nadzoru odrębnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...]r stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie powołania [...] Forum Młodzieży oraz nadania mu Regulaminu, a tut. Sąd wyrokiem o sygn. akt III SA/Gl 621/21 z 27 lipca 2021r. oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.