III SA/Gl 650/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. sp. z o. o. w K. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej oddala skargę. W dniu 3 lipca 2024 r. E sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, Spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta K. (dalej: organ, Prezydent) odmawiającą udzielenia dotacji celowej dla skarżącej prowadzącej żłobek na terenie miasta K. za luty 2024r. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona czynność zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżąca pismem z dnia 5 lutego 2024 roku za pomocą platformy e-puap złożyła wniosek do organu o udzielenie skarżącej dotacji celowej. W dniu 1 marca 2024r., Spółka złożyła do organu zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z płatnościami wobec wyżej wymienionych w związku z czym umowa dotacji mogła być zawarta z tą datą. Następnie skarżąca pismem do organu z dnia 17 kwietnia 2024r. wniosła o: wydanie akt postępowania w sprawie przyznania dotacji celowej w oparciu o wniosek z 5 lutego 2024r., zawarcie umowy i wypłatę należnej dotacji za okres od 2 lutego 2024r. do 29 lutego 2024r., w kwocie 8240 zł. zgodnie z załączonym zestawieniem, a w przypadku odmowy wydanie decyzji wskazującej na przyczynę odmowy. W odpowiedzi, na ww. pismo strony z dnia 17 kwietnia 2024r., organ pismem z dnia 17 maja 2024r., poinformował skarżącą, iż dotacja za wskazany okres nie może zostać wypłacona, gdyż warunkiem wypłaty dotacji, przy spełnieniu warunków do jej przyznania wynikających z Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2023r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2023r. poz.[...]) jest zawarcie umowy dotacji celowej, przy czym warunkiem uzależniającym zawarcie umowy jest złożenie zaświadczeń o niezaleganiu z płatnościami beneficjenta dotacji wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Urzędu Skarbowego. Organ wskazał, że skoro E Sp. z o.o. przedmiotowe zaświadczenia złożyła w dniu 1 marca 2024 r., to w związku z tym umowa dotacji mogła być zawarta najwcześniej z tą datą. Nadto organ wyjaśnił, iż udzielenie dotacji celowej na dzieci objęte opieką w żłobku nie podlega procedurze administracyjnej opisanej w k.p.a. Udzielenie dotacji celowej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego podlega regulacjom publicznoprawnym zawartym w ustawie o finansach publicznych, zaś w kwestiach nieuregulowanych i niewynikających z ustawy o finansach publicznych, umowa, której dotacja jest przedmiotem, może zawierać postanowienia, do których oceny mogą być wykorzystywane instytucje prawa cywilnego. W związku z powyższym skarżąca wystąpiła 3 lipca 2024 r. ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta K. odmawiającą udzielenia dotacji celowej dla skarżącej prowadzącej żłobek na terenie miasta K. za luty 2024r. (zaskarżając ww. czynność w całości). W skardze Spółka zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez odmowę przyznania dotacji. W związku z czym Spółka wniosła o uznanie przez Sąd za bezskuteczną zaskarżonej czynności organu i nakazanie mu wypłaty dotacji za luty 2024 r. w całości. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka m.in. wskazała, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, a to art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podejmując czynności w oparciu o uchwałę NR [...] Rady Miasta K. z dnia 22 czerwca 2023 r., (dalej zwana "Uchwałą") sprzeczną z zapisami ustawy. Skarżąca podniosła, że Rada Miasta K. uchwalając ww. uchwałę przekroczyła delegację ustawową określoną w art. 60 ustawy, poprzez wprowadzenie w § 2 pkt 3 uchwały wymogu niezalegania z płatnościami wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego i budżetu miasta K., co spowodowało odmowę udzielenia dotacji za luty 2024 roku, a także poprzez określenie w § 4 pkt 1 uchwały sposobu przekazywania dotacji i poprzez określenie w § 5 pkt 1 uchwały przyczyn zwrotu dotacji, poprzez określenie w § 6 uchwały wydatków podlegających rozliczeniu wykorzystanej dotacji oraz poprzez odesłanie w § 8 uchwały w zakresie szczegółowych zasad udzielania dotacji, sposobu wypłaty, rozliczania i kontroli jej wykorzystania do umowy dotacji. W szczególności skarżąca wskazała, iż ww. naruszenia dotyczą następujących zapisów: - § 2 pkt. 3 uchwały – "Podmiot składający wniosek na następny rok budżetowy równocześnie podpisuje oświadczenie o niezaleganiu z płatnościami wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego oraz budżetu miasta K.. Warunkiem podpisania umowy jest dostarczenie przez podmiot zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z płatnościami wobec wyżej wymienionych. Przedmiotowe zaświadczenia podmiot zobowiązany jest dostarczyć w terminie do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego rok obowiązywania umowy. W przypadku niedostarczenia w wyżej wymienionym terminie wymaganych dokumentów umowa nie zostanie zawarta." Zdaniem Spółki przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych poszczególnym organom - radzie oraz wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). Tym samym organy te są zobowiązane przestrzegać w poszczególnych sprawach swoich kompetencji i wydanie aktu lub uregulowanie w nim materii wykraczającej poza uprawnienie ustawowe jest sprzeczne z prawem. Takie stanowisko według skarżącej potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W związku z czym, zdaniem skarżącej, organ podejmujący uchwałę nie jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w zakresie konieczności składania oświadczeń/zaświadczeń o niezaleganiu względem ZUS, US czy UM K. jako warunku zawarcia umowy dotacyjnej i w konsekwencji przyznania dotacji na dzieci objęte opieką. Takie uprawnienie nie zostało mu wprost nadane w art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a zatem Rada Miasta K. nie była uprawniona do wskazania zasad przekazywania dotacji w uchwale. - § 5 pkt 1- zapis uchwały wskazuje na konsekwencje błędnego rozliczenia dotacji w postaci konieczności jej zwrotu, a do określenia tego aspektu Rada Miasta na mocy art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie jest upoważniona. - § 6 - zapis uchwały wskazuje na określenie rodzajów wydatków możliwych do rozliczenia w ramach dotacji, a do takiego określenia Rada Miasta na mocy art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie jest upoważniona. - § 8 - zapis uchwały dotyczący szczegółowych zasad udzielania dotacji, sposób wypłaty, rozliczenia i kontroli jej wykorzystania które określać będzie umowa zawarta na dany rok budżetowy pomiędzy Prezydentem Miasta K. a podmiotem prowadzącym żłobek jest niezgodny z art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ponieważ to Rada Miasta jest uprawniona do ustalania zasad udzielania dotacji i rozliczania. Takiego upoważnienia nie posiada Prezydent Miasta, zatem w ocenie skarżącej nie jest możliwe cedowanie uprawnienia w tym zakresie na prezydenta i umożliwienie swobodnego "szczegółowego" ustalenia zasad w obszarach należących do kompetencji przyznanych ustawowo wyłącznie Radzie Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi odnosząc się do wyrażonej w niej argumentacji oraz wnosząc o dopuszczenie dowodu z akt sprawy III SA/Gl 853/23 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2024r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.,). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Prezydent Miasta K. mógł odmówić udzielenia dotacji celowej za okres od 2 lutego do 29 lutego 2024r., dla skarżącej prowadzącej żłobek na terenie miasta K. Kwestię dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek na terenie danej gminy określa art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 204) - dalej powoływana jako: u.o.d. Zgodnie z powołanym przepisem: "Art. 60 ust. 1. Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Ust. 2. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały". Powyższa regulacja pozwala na podjęcie uchwały w ww. zakresie dotacji przez daną gminę. Przewidziana w przywołanych regulacjach dotacja przyznawana określonym w nich podmiotom z tytułu objęcia opieką – w żłobku, klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna – dziecka w wieku do lat 3 jest dotacją celową. Dotacja celowa, w odróżnieniu od dotacji podmiotowej, służy dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego przekazanego jej beneficjentowi (por. art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "u.f.p.",), nie zaś współfinansowaniu działalności podmiotu realizującego te zadania, co jest typowe dla dotacji podmiotowej. W przypadku dotacji celowej, o której stanowią rzeczone regulacje, jest to zadanie publiczne gminy obejmujące opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3 w formach przewidzianych w cytowanej ustawie. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji na podstawie art. 60 ust. 2 u.o.d., nie powoduje, że otrzymywanie dotacji jest obligatoryjne, ponieważ to Rada danej Gminy może a nie musi podjąć taką uchwałę. Natomiast w kwestii przekazania samej dotacji określonym podmiotom na co wskazuje treść art. 60 ust. 1 u.o.d., (w tym zapis "mogą otrzymać") decyduje Rada danej Gminy ponieważ jest to jej uprawnienie. Nie budzi także wątpliwości, że uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego. Jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu. W konsekwencji tego przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, to jest art. 60 ust. 2 u.o.d., podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 48, s. 262). W przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego. Organ ten jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Oznacza to, że w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych, czy przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy podejmowaniu uchwały na podstawie art. 60 u.o.d., rada gminy zobowiązana jest kierować się zakresem delegacji ustawowej, obejmującej zgodnie z art. 60 ust. 2 u.o.d. jedynie określenie wysokości dotacji i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji. Wskazane ostatnio ustawowe określenie: "zasad ustalania oraz rozliczania dotacji" oznacza przy tym wskazanie reguł, którymi należy kierować się przy ustalaniu i rozliczaniu dotacji. W konsekwencji sposób w jaki będzie regulowana dotacja na rzecz danego beneficjenta będą wyznaczać reguły postępowania takie jak określenie sposobu, w jaki dotacja dla beneficjenta będzie ustalana, czy też na podstawie jakich dokumentów dotacja będzie przyznawana np. złożenie oświadczenia o liczbie dzieci czy wykaz dzieci, (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II GSK 1673/15). Taką uchwałę podjęła Rada Miasta K. w dniu 22 czerwca 2023 roku nr [...] w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. Dla oceny zarzutów podniesionych w skardze istotnym jest przypomnienie, że ww. uchwała była przedmiotem oceny Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, która w uchwale Kolegium nr [...] z dnia 20 lipca 2023 roku stwierdziła nieważność części uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach nie stwierdziła nieważności § 2 pkt 3 uchwały. Ponadto ww. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 roku ( sygn. akt III SA/Gl 853/23) oddalił skargę Miasta K. Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro ustawodawca przyznał gminie uprawnienie do powzięcia uchwały dotyczącej udzielania na podstawie art.60 u.o.d. dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy na dziecko objęte opieką, to mając na uwadze fakultatywny charakter jej przyznawania, tym bardziej gmina ma uprawnienia do swobodnego określenia zasad, jakie będą stosowane przy ustalaniu dotacji i jej rozliczeniu, pod warunkiem respektowania w takiej uchwale przepisów prawa i praw wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zauważył w rozpoznawanej sprawie, iż bezspornym pozostaje fakt, że skarżąca pismem z dnia 5 lutego 2024 roku za pomocą platformy e-puap złożyła wniosek o udzielenie jej dotacji celowej. Zatem w ocenie Sądu zgodnie z obowiązującym przepisem § 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 22 czerwca 2023 roku w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K., obowiązkiem skarżącej przed podpisaniem umowy dotacji było dostarczenie zaświadczeń o niezaleganiu z płatnościami wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Urzędu Skarbowego i budżetu miasta K. Skarżąca wskazanych wyżej zaświadczeń wraz z wnioskiem o udzielenie dotacji nie dostarczyła w okresie od 2 lutego do 29 lutego 2024 r. Dopiero w dniu 1 marca 2024 roku, za pośrednictwem platformy e-puap przedłożyła wymagane w § 2 pkt 3 uchwały zaświadczenia. Wobec przedłożenia przez skarżącą wymaganych zaświadczeń umowa o udzielenie dotacji została zawarta w dniu 1 marca 2023 roku i od daty zawarcia umowy dotacja celowa była wypłacana. W związku z powyższym zdaniem Sądu dotacja za ww. okres od 2 lutego do 29 lutego 2024 r., była nienależna. Tym bardziej, że Spółka zawarła z organem w dniu 1 marca 2023 r., umowę o udzielenie dotacji nr [...] w której zgodnie z § 7 zawarto zapis, że dotacja dla Spółki zostanie przyznana od dnia 1 marca 2024 r., do dnia 31 grudnia 2024 r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, a zaskarżona czynność odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd złożoną skargę jako bezzasadną oddalił.