III SA/Gl 698/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Asesor WSA Krzysztof Targoński Asesor WSA Barbara Orzepowska –Kyć (spr.) Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie statutu jednostki pomocniczej oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie Statutu Osiedla "[...]", powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jako sprzecznej z art. 35 ust.3 pkt 5 oraz art.35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotową uchwałą nie uwzględniono wszystkich wskazanych przez ustawodawcę elementów statutu, pomijając Prezydenta Miasta jako organ nadzoru nad działalnością jednostek organów pomocniczych, choć prezydent miasta jako organ gminy został wskazany w art. 11 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie podjęto uchwały, w której określone zostałyby zasady i tryb konsultacji w sprawie Statutu Osiedla "[...]". Uchwalenie Statutu zostało poprzedzone spotkaniem z mieszkańcami w sprawie omówienia Statutu Osiedla, co powoduje naruszenie procedury i skutkuje nieważnością uchwały. Została wprawdzie podjęta uchwała Nr [...] z dnia [...] w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych projektów uchwał dotyczących podziału Miasta T. na jednostki pomocnicze oraz zakresu zadań kompetencji i organizacji jednostek pomocniczych lecz dotyczy ona projektu podziału terytorium Miasta na jednostki pomocnicze, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, czyli na wymienione w nim dzielnice, a także organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, zgodnie z projektem statutu dzielnicy. Nie dotyczy ona natomiast sprawy podziału Miasta na osiedla czy też omówienia ich statutów. W § 3 ust. 4 załącznika do uchwały postanowiono, iż "Prezydent Miasta sporządza spis wyborców zameldowanych w danym osiedlu na pobyt stały. Spis wyborców sporządza się na podstawie ewidencji ludności według stanu na dzień sporządzenia spisu." Treść powołanego przepisu przesądza o tym, iż w istocie podstawą weryfikacji uprawnionych do udziału w głosowaniu będzie miejsce ich zameldowania na pobyt stały, a nie jak wskazano w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały-zamieszkania na obszarze działania rady osiedlowej. Zdaniem Wojewody, naruszono art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Zatem czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje mieszkańcom takiej jednostki, a nie osobom zameldowanym na stałe na jej terytorium, przy czym miejsce zamieszkania należy określić w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Dalej organ nadzoru wskazał, iż § 24 ust. 3 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, iż: "uprawnienia i obowiązki organów Osiedla w stosunku do przekazanego mienia określa w zarządzeniu Prezydent Miasta", pozostaje w sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią tego przepisu jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę w zakresie przysługującego jej mienia. Zapis § 24 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną subdelegację kompetencji rady na organ wykonawczy gminy. Jednocześnie wskazano, że stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy stanowią materię statutową jednostki samorządu terytorialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Rada Miasta T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podniosła, że [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych projektów uchwał dotyczących podziału miasta T. na jednostki pomocnicze. W tej uchwale określiła zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sposób, wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Uchwała ta spełniła w całości wymogi art.5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem określa przedmiot konsultacji, jej cele i skutki, zasięg terytorialny, sposób i tryb zgłaszania wniosków oraz sposób ich podsumowania. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca, wskazując przykłady zarzuciła organowi nadzoru niespójność ocen w nadzorze prawnym. Podniosła również, że wielokrotne konsultacje dotyczące tego samego przedmiotu, stanowią nieuzasadniony wydatek gminy. Strona skarżąca nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, twierdząc że Rada Miasta T. w statucie w sposób oczywisty i zgodny z art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 18 a ust. 1 określiła zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy, zastrzegając je do swojej kompetencji oraz Komisji Rewizyjnej. Nie miała obowiązku wskazać Prezydenta Miasta jako organu kontroli, tym bardziej, że zarówno w statucie jednostki pomocniczej jak i w Statucie Miasta, który stosuje się w sprawach nieuregulowanych, wskazana jest rola Prezydenta jako organu współdziałającego i współodpowiedzialnego w zakresie przekazywanego jednostce pomocniczej mienia. Zdaniem Rady Miasta nieistotny jest także zarzut sprzeczności treści § 24 ust. 3 statutu z art. 48 ust 1 i art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem to Rada określa zasady przekazywania składników mienia oraz zasady przekazywania środków budżetowych. Te właśnie zasady, a nie subdelegacja są przedmiotem i treścią statutu jednostki pomocniczej. Zdaniem skarżącej zarzut sprzeczności treści § 3 ust. 4 statutu odnośnie zameldowania na pobyt stały z art. 25 ustawy Kodeks cywilny nie powoduje nieważności całego statutu, albowiem jest kontrowersyjny z punktu widzenia czynnego prawa wyborczego w szczególności, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio ustawę – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) Na zakończenie Rada Miasta podniosła, że do sporządzania spisów wyborców podstawą jest lista osób zameldowanych na pobyt stały na Osiedlu. Taki spis jest następnie udostępniany do wiadomości publicznej i każdy kto zamieszkuje na terenie okręgu wyborczego może zgłaszać się celem ujawnienia swego zamieszkania. Oznacza to, że nie zameldowanie na pobyt stały ale zamieszkanie decyduje o umieszczeniu osoby w spisie wyborców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że organy samorządu terytorialnego obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, nie mogą się więc powoływać na względy natury ekonomicznej, politycznej czy nawet moralnej. Odnosząc się niespójności ocen w nadzorze prawnym, organ nadzoru wskazał, że prawidłowość innych uchwał była badana w odrębnych postępowaniach wyjaśniających. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 I pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...)" przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przystępując do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również pośrednio do oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta T. z [...] w sprawie przyjęcia statutu Osiedla "[...]" należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak: Art. 35 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Natomiast statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Według art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala także zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Ta regulacja prawna wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, (OSP 1991, nr 5, poz. 129) Sąd administracyjny wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy zgodzić się z organem nadzorczym, że w § 24 ust. 3 załącznika do uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa. Naruszenie to polega na tym, iż wbrew treści art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uchwale wskazano, że: "Uprawnienia i obowiązki organów Osiedla w stosunku do przekazanego mienia określa w zarządzeniu Prezydent Miasta." Takie rozwiązanie stanowi niedopuszczalną subdelegację kompetencji Rady na organ wykonawczy gminy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Strona skarżąca wskazuje, wprawdzie że [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ogólnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych projektów uchwał dotyczących podziału miasta T. na jednostki pomocnicze i zdaniem skarżącej uchwała ta spełniła w całości wymogi art.5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem określa przedmiot konsultacji, jej cele i skutki, zasięg terytorialny, sposób i tryb zgłaszania wniosków oraz sposób ich podsumowania. Jednakże należy zgodzić się z organem nadzoru, że dotyczy ona projektu podziału terytorium Miasta na jednostki pomocnicze, zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, czyli na wymienione w nim dzielnice, a także organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, zgodnie z projektem statutu dzielnicy. Nie dotyczy ona natomiast sprawy podziału Miasta na osiedla czy też omówienia ich statutów. W tej sytuacji, należy przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W pozostałym zakresie skarga jest uzasadniona. Nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 ,art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem Rada Miasta T. nie miała obowiązku w statucie Osiedla wskazać Prezydenta Miasta jako organu kontroli. Literalne brzmienie wskazanych przepisów nie uzasadnia wykładni prezentowanej przez organ nadzoru, więc zastosowanie innej wykładni przez Radę Gminy nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Nie doszło również do naruszenia prawa przez Radę Miasta T. w zakresie ustalania spisu list wyborczych. Rada Miasta T. wyjaśniła że do sporządzania spisów wyborców podstawą jest lista osób zameldowanych na pobyt stały na Osiedlu. Taki spis jest następnie udostępniany do wiadomości publicznej i każdy kto zamieszkuje na terenie okręgu wyborczego może zgłaszać się celem ujawnienia swego zamieszkania. Taki tryb postępowania jest właściwy, albowiem prowadzi do faktycznego ustalenia zamieszkania wyborców. Mimo tych uchybień rozstrzygnięcia nadzorczego, należy stwierdzić, że organ nadzoru wypełnił obowiązek wynikający z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne sprawy w taki sposób, że kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego odzwierciedla i prezentuje proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Miasta T.. Wojewoda [...] wyjaśnił, dlaczego uznał, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (zob.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 - niepublikowany). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiada walor aktu, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. Na końcu należy stwierdzić, że nie naruszono również przepisów regulujących tok postępowania nadzorczego. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.